（一）首部

1.判决书字号：福建省龙海市人民法院（2001）龙行初字第036号。

2.案由：不服公安机关不履行法定职责案。

3.诉讼双方
原告：杨某，男，汉族，1958年8月10日出生，农民。
委托代理人：林海木，福建漳州元光律师事务所律师。
被告：龙海市公安局。
法定代表人：陈某，局长。
委托代理人：郑某，女，龙海市公安局法制科副科长。
委托代理人：邱某，男，龙海市公安局法制科科员。
第三人：郑某1，又名郑某4，男，汉族，1964年11月12日出生，农民。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省龙海市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴丽芬；审判员：王峰扬；代理审判员：庄伟毅。

6.审结时间：2001年9月7日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告龙海市公安局未作出明确具体的行政行为。

2.原告诉称：1998年4月23日，原告无故被第三人郑某1殴打致伤，原告报案后，被告所属榜山派出所进行立案调查。后该所民警二次到榜山镇翠林村，调集原告进行赔偿调解未达成协议。后来，原告多次要求被告依法处理此案，但被告至今尚未处理。请求判令被告履行法定义务，依法处理郑某1殴打原告的治安违法行为。

3.被告辩称：我局榜山派出所接到原告报案后，依法立案调查。经调查查实，杨某阻拦郑某1卖猪肉，将郑某1肉摊上猪肉扔到地上，并拉扯郑某1装钱的篮子。在拉扯中，郑某1将杨某乘坐的轮椅推倒，致使杨某摔倒受伤，经法医鉴定，杨某伤情为损伤轻微。榜山派出所上报拟对郑某1治安罚款200元，我局法制科经审核后认为，杨某错误在先，郑某1违反治安管理情节特别轻微，可以从轻或免予处罚，建议多做工作，调解结案。榜山派出所民警二次通知杨某到榜山镇翠林村调解，郑某1愿意赔偿原告2500元，杨某坚持要求赔偿医疗费6000元，达不成协议，该所民警当面告知原告到法院提起民事诉讼。我局对本案依法积极履行职责，且原告起诉超过诉讼期限，请求判令驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称：被告认定事实清楚，并且已履行法定职责，请求驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
福建省龙海市人民法院经公开审理查明：原告杨某系二级残疾人。1998年4月24日原告杨某向被告龙海市公安局所属的榜山派出所报案，称无故被第三人郑某1殴打致伤，请求处理。同日，榜山派出所予以立案，进行调查后认定，同月23日上午，杨某阻拦郑某1卖猪肉，将其肉摊上猪肉扔于地上。郑某1推倒杨某乘坐的轮椅，致使杨某摔倒受伤，经法医鉴定，杨某伤情为损伤轻微。榜山派出所上报处理意见，但未经被告行政机关负责人进行审查并作出决定。榜山派出所两名民警二次到榜山镇翠林村，调集原告进行调解，未能达成协议。被告至今未书面告知原告对该案的处理结果。原告于2001年6月18日诉至本院，请求判令被告履行法定职责，对第三人郑某1进行治安处罚。
上述事实有下列证据证明：
1.被告向龙海市人民法院提供的证据材料：（1）治安案件受理、立案登记表；（2）研究案件记录；（3）治安管理处罚审批表；（4）关于杨某与郑某1纠纷一案调解过程；（5）询问杨某笔录；（6）第三人郑某1陈述；（7）证人邹某
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、杨某1、杨某2、高珠、杨某3的证言；（8）榜山镇生猪屠宰管理领导小组证明；（9）法医检验结论；（10）暂扣财物收据及领条。
2.原告向龙海市人民法院提供的证据材料：（1）残疾人证书；（2）病案记录、住院收据；（3）法医检验发票；（4）证人郑某2、郑某3证言。

（四）判案理由
福建省龙海市人民法院经审理认为：被告龙海市公安局接到原告杨某报案后，依法对本案立案调查，基本查清了本案的事实，并两次进行了调解，已经履行部分的法定职责。但被告在调查终结后未经行政机关负责人对调查结果进行审查并作出决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款之规定。且被告对该案未能调解结案的情况下，没有在《福建省行政执法程序规定》第二十八条规定的期限内作出决定，又未书面告知原告对该案的处理结果，不符合行政公开原则，其辩称原告起诉已超过诉讼时效的理由不足，不予支持。

（五）定案结论
福建省龙海市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：
被告龙海市公安局应当在判决生效后一个月内，对原告杨某与第三人郑某1治安案件作出处理决定。
本案诉讼费人民币30元，由被告负担。

（六）解说
本案是福建省龙海市人民法院审理的首例判决行政机关履行法定职责的典型案件。所谓法定职责，就是法律、法规规定的行政机关必须履行的职责。本案争执的焦点在于被告龙海市公安局是否履行了法定职责，是否依法全部履行了法定职责，有否存在拒绝履行、拖延履行或不予答复的情况。原告起诉是否超过诉讼期限。
1.被告龙海市公安局对本案第三人郑某1不予行政处罚的审批程序是否合法。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定：调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定。即使本案第三人郑某1的行为符合该三十八条第一款第（二）项关于“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”规定，也需由被告的负责人对调查结果进行审查并作出决定。但是，本案被告龙海市公安局在调查终结后未经行政机关负责人对调查结果进行审查并作出决定，违反了该条法律的规定，说明被告没有按该法律规定履行法定职责。
2.被告龙海市公安局是否在法定期限内作出决定，是否存在拖延履行。
《中华人民共和国治安管理处罚条例》虽然没有明文规定公安机关的办案期限，但是，《福建省行政执法程序规定》经福建省人大常务委员会通过，是具有法律效力的地方性法规，在福建省范围内可以适用，该法规的第二十八条规定：“行政执法机关处理违法案件应当在立案之日三十日内作出处理决定；重大、复杂的案件，经本机关领导批准，可以延长十五天，需要继续延长的，报上一级行政执法机关批准，省人民政府所属行政执法机关，报省人民政府批准。”本案被告龙海市公安局没有按照此规定的期限内作出行政处理决定，违反了该法规的规定，表现为拖延履行，说明被告没有按照该法规的规定履行法定职责。
3.被告龙海市公安局未书面告知原告对该案的处理结果，是否属不予答复。
《行政处罚法》对依照该法第三十八条第一款第（二）项规定的，“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”。没有明文规定应当制作不予行政处罚决定书和应当依法将行政处罚决定书依法送达当事人，存在立法缺陷。在司法实践中可能导致受到违法行为侵害的一方当事人的合法权益受到侵害，即不知道不予行政处罚决定，无法对不予行政处罚决定不服申请复议或者提起行政诉讼，无法以行政机关作出的确定违法行为人的违法行为的行政法律文书为依据提起民事诉讼，要求违法行为人给予民事赔偿，等等。所以，行政处罚法应当增加行政机关对于“违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚”，应当制作不予行政处罚决定书并依法送达当事人的有关规定。根据《行政处罚法》规定的行政处罚应遵循公正、公开原则的立法精神，参照《行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。”第四十条规定：“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。”因此，行政机关认为不予行政处罚的，也应当书面告知当事人，本案被告未书面告知原告对该案处理结果，不符合行政公开的原则，其表现为不予答复，说明被告没有按照法律规定全部履行法定职责。
4.原告杨某起诉是否超过诉讼期限问题。
（1）根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下称《执行解释》）第三十九条规定的申请行政机关履行法定职责的起诉期限，《福建省行政执法程序规定》第二十八条对公安机关办案期限的规定，对申请行政机关履行法定职责开始起诉期限作了规定，本案原告杨某申请公安机关履行法定职责开始起诉期限为报案后一个月后，原告的起诉符合该开始起诉期限规定。（2）《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条，《执行解释》第四十一条、四十二条规定的起诉期限，都要求被告作出具体行政行为，而本案被告龙海市公安局未在法定期限内作出决定，未书面告知原告对该案的处理结果，未作出具体行政行为，被告将本身过错作为原告已超过起诉期限的理由不足。（3）被告辩称其民警当面告知原告杨某到法院提起民事诉讼，原告提起行政诉讼超过起诉期限。因为，民事诉讼与行政诉讼是两个不同的诉讼，即使被告已当面告知原告到法院提起民事诉讼，并不能说明被告已依法作出具体行政行为，已依法告知原告提起行政诉讼。所以，被告辩称理由不足。因此，原告杨某的起诉没有超过诉讼期限。
综上所述，被告龙海市公安局依法对本案立案调查，基本查清了本案的事实，并两次进行了调解，已经履行了部分的法定职责。但是，没有依照法律、法规的规定依法全部履行法定职责，其辩称原告起诉已超过诉讼时效的理由不足，不予支持。所以，龙海市人民法院依法判决被告龙海市公安局在一个月内履行法定职责是正确的。
（王峰扬）