一、 案件基本信息

1、判决书字号
广东省新兴县人民法院（2013）云新法行初字第29号判决书

2、案由：行政不作为纠纷

3、诉讼双方
原告：区某。
委托代理人：苏大明，广东恒力律师事务所律师。
委托代理人：彭婉菁，广东恒力律师事务所法律工作者。
被告：新兴县新城镇人民政府。
法定代表人黄某，该镇镇长。
委托代理人：刘其乐，新城镇司法所所长。
委托代理人：莫维洲，新城镇司法所工作人员。
第三人：新兴县新城镇黄岗村委会金塘村民小组。
负责人区某1，该村民小组组长。

4、 审级：一审。

5、 审判机关和审判组织
审判机关：广东省新兴县人民法院
合议庭组成人员：审判长：曹国剑；审判员邵雄飞；人民陪审员：潘丽婷。

6、审结时间：2013年9月2日。

二、诉辨主张

1、原告诉称：原告于1987年6月11日出生后具有第三人所在地常住户口，出嫁后并没有将户口迁出，仍然是第三人的村民，对此第三人亦没有异议，之后原告一直生活在第三人处，承担村民的相应义务，因此原告依法获得第三人成员资格。2012年间，第三人因被告征收了其土地而获得了一笔土地补偿款，在分配征地补偿款时，以原告属于外嫁女为由不予分配征地补偿款给原告，第三人的上述行为明显是否认原告的村民资格。为了维权，原告于2013年4月20日向被告新城镇政府提交《农村集体经济组织成员资格认定申请书》，要求被告履行法定职责，确认原告具有第三人的集体经济组织成员资格等事宜。但被告对原告提出的事项未作出实质性答复，明显是拒绝履行职责。为此，请求法院判决：1、确认被告新城镇政府行政不作为行为违法；2、被告新城镇政府在一定期限内履行认定原告属于第三人黄岗村委会金塘村民小组集体经济组织成员，享有平均参与分配土地补偿费的权利的法定职责。

2、被告辩称：被告依法没有权力认定原告属于第三人黄岗村委会金塘村民小组集体经济组织成员，享有与其他集体成员的平等收益权利。对此，被告认为原告的要求完全是没有法律依据的。因此被告不存在行政不作为。
3、第三人黄岗村委会金塘村民小组无答辩。

三、事实
广东省新兴县人民法院经公开审理查明：第三人的村民区某2与黎某于1987年6月11日生育了原告区某，原告区某出生后一直在第三人处生活，且具有第三人所在地常住户口，其出嫁后并没有将户口迁出。2012年间，第三人因被告征收了其土地而获得了一笔土地补偿款，在分配征地补偿款时，以原告属于外嫁女为由不予分配征地补偿款给原告。2013年4月20日，原告区某向被告新城镇政府提出资格认定申请，认定其是第三人的集体经济组织成员，享有平均参与分配土地补偿款等权利。被告新城镇政府收到申请后，对原告提出的请求事项未作实质性答复。原告认为被告明显是拒绝履行职责，亦为了保护原告的合法权益，遂于2013年7月16日向本院提起行政诉讼并提出前述诉求。
以上事实有下列证据证明：
1、户口簿复印件，证明原告属于第三人的集体经济组织成员。
2、身份证复印件，证明原告的身份情况。
3、农村集体土地承包经营权证书，证明原告享有的村民权利。
4、农村集体经济组织成员资格认定申请书，证明原告提出申请的内容。
5、邮件详情单和邮件全程跟踪查询，证明被告收到申请书的情况。

四、 判案理由
广东省新兴县人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有制的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职能。《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第三十九条规定："妇女的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理，或者依法向仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉。"此外，广东省委、省政府的文件也规定了由于农村妇女未实际取得土地承包经营权和集体收益分配权引发纠纷的，采取"先政府处理，后行政诉讼"的解决途径，明确提出"对基层政府处理决定不服的，可以提起行政复议；对行政复议结果不服的或政府不予处理的行为，提起行政诉讼的，法院应当依法受理。"本案中，原告认为自己的合法权益受到侵害，要求被告处理。根据上述法律法规的规定，被告对原告所提出的相关请求具有进行行政处理的法定职责。也就是说，原告请求被告解决原告的村民资格及享有平均参与分配土地补偿款等属于被告的法定职责，但被告未作处理，属于未履行其法定职责。原告起诉请求被告履行职责于法有据，应予以支持。

五、 定案结论
广东省新兴县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
一、被告新兴县新城镇人民政府于本判决发生法律效力之日起六十日内履行法定职责，对原告区某提出的相关请求依法作出行政处理决定。
二、驳回原告区某的其他诉讼请求。
本案受理费50元，由被告负担。

六、解说
本案原告起诉被告没有履行法定职责，其实要判断被告的行为是否属于不履行法定职责，从法理上来说，就是要确定被告的行为是否属于行政不作为。一般认为，行政不作为就是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，但是应当履行而未履行或拖延履行，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。
本案被告是否存在行政不作为?在本案中，由于被告对原告提出的申请没有答复，所以导致原告向法院诉请被告没有履行法定职责。那么被告这种行为到底是否属于未履行法定职责呢?下面看笔者分析以上问题。政府依法对"出嫁女"的成员资格问题作出行政决定，具有法律依据。（1）《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）、（六）项规定，保护社会主义的全民所有制的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利，是镇人民政府的职能。（2）《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条，"村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。"根据该条的规定，村民委员会的自治权并不包括"确认村民资格或集体经济组织成员资格"的事项，也即"出嫁女"成员资格的认定不属于村民自治权的范围。（3）《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条，"乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。"根据该条的规定，对不属于村民自治的事项，村民委员会应当协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。因此，政府对于村民资格或集体经济组织成员资格问题进行指导或纠正，并不构成对村民委员会自治权的侵犯。（4）《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条，"涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：┄┄（三）村集体经济所得收益的使用；┄┄（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。根据此规定，村民委员会可以通过村民会议的形式，对"出嫁女"能否享受相关权益的重大事项作出决定，但这是法律关于村民民主决议事项的规定，与村民自治权的行使是两种不同性质的范畴，因而政府对涉及上述重大事项的村民决定进行指导或纠正，并不构成对村民委员会自治权的侵犯。（5）《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条，"村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。"据此规定，村民会议或者村民代表讨论决定的涉及"出嫁女"权益的事项，如果与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，政府可以依照本条规定予以纠正。（6）《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条，"妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利"；第三十三条第一款规定，"任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益"。据此规定，村民会议或者村民代表的讨论决定侵犯"出嫁女"平等权益的，将被视为与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。
故此，该案的被告对原告提出的申请没有在法定期限内作出回复，存在行政不作为。事实上，镇政府干预是依法履行行政职责的体现。通过政府行政干预手段来维护"出嫁女"的权益，这是政府对公民的人权包括公民的合法财产权进行保护的具体表现。我国农村实行村民自治，但村民自治是法定范围之内的自治，即其自治行为不得与法律法规和政策的规定相抵触。一些村民委员会、村小组片面以强调自治为由，制定与宪法、法律相抵触的村规民约来取消"出嫁女"享受与其他村民同等的福利待遇，是对宪法规定的公民的人身权利和财产权利的非法剥夺，人民政府应该干预纠正，也具有充分的法律依据实施干预纠正，以保护"出嫁女"及其子女的合法权益。
（余洁玲）