（一）首部

1.判决书字号：福建省莆田市秀屿区人民法院（2002）秀行初字第002号。

2.案由：不服行政开除案。

3.诉讼双方
原告：林某，男，原福建省莆田市秀屿区忠门学区琼山小学聘用教师。
被告：福建省莆田市秀屿区教育局。
法定代表人：徐某，局长。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省莆田市秀屿区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：傅玉林；审判员：张文林；代理审判员：沈瑞敏。

6.审结时间：2003年1月9日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：莆湄北教（2002）人20号“关于同意给予林某行政开除处分的批复”。

2.原告诉称：被告作出莆湄北教（2002）人20号“关于同意给予林某行政开除处分的批复”滥用职权，违反程序，侵犯其合法权益。请求法院撤销被告所作的具体行政行为。

3.被告辩称：对原告作出开除处分的行政行为是行政机关对其工作人员作出奖惩的内部行政行为。且事实清楚，适用法律准确，程序合法，请求法院驳回原告诉讼请求。

（三）事实和证据
福建省莆田市秀屿区人民法院经公开审理查明：1998年4月21日，原告林某与秀屿区教育局忠门学区签订聘用合同，约定合同期限3年，原告林某受聘忠门学区琼山小学任教，合同由用人单位主管部门（被告）同意和原湄州湾北岸人事局鉴证。2001年5月20日，原告林某因殴打教师被莆田市公安局忠门派出所处以行政拘留15天处罚。据此，被告作出莆湄北教（2001）人38号“关于解除林某同志聘用干部函”，经湄州湾北岸人事局于同年6月6日以莆湄北人（2001）33号批复，同意解除林某同志聘用干部身份，用人单位于同年6月7日办理解聘原告合同。同年8月2日，莆田市人事局以莆市人综（2001）38号文件对莆田市湄州湾北岸人事局上报的“关于解除林某同志聘用干部身份的请示”作出批复，认为原告林某属违反治安管理，且已受处罚，不应解除其干部身份，请按《福建省中小学教师队伍管理暂行规定》处理。尔后，湄州湾北岸人事局即以莆湄北人（2001）55号文件通知被告，决定收回莆湄北人（2001）33号批复。在此期间，原告即要求继续履行聘用合同，但遭拒绝。同年11月 19日，原告以此向原莆田县人民法院提起行政诉讼，莆田县人民法院认为此纠纷是行政机关内部任免奖惩事项，裁定驳回原告起诉。原告不服而提起上诉，莆田市中级人民法院认为属劳动争议，应以劳动仲裁为前置条件，裁定驳回原告起诉。原告即向莆田市劳动仲裁委员会申请仲裁。莆田市劳动仲裁委员会认为不属劳动争议，通知不予受理。2002年4月18日，原告以用人单位为被告向原莆田县人民法院提起民事诉讼，原莆田县人民法院以（2002）莆民初字第1433号民事判决书判决确认原告与忠门学区签订的聘用合同有效，应继续履行并补发其解聘期间的工资。忠门学区不服上诉，莆田市中级人民法院认为原告的干部身份是否解除是合同履行的必要条件，故发回重审。在诉讼期间，原告发现被告于2002年5月8日再次作出莆湄北教（2002）人20号“关于同意给予林某行政开除处分的批复”。同年9月期间，原告再次向原莆田县人民法院提起行政诉讼，请求判决确认具体行政行为无效或对其予以撤销。因莆田市行政区域调整，于同年11月12日移送秀屿区人民法院受理。
以上事实有下列证据证明：
1.莆田市人事局莆市人综（2001）38号批复，证明原告干部身份不应解除。
2.莆湄北人（2001）55号“关于收回莆湄北人（2001）33号文的通知”，证明市、区人事部门不同意解除原告干部身份。
3.莆田市公安局忠门派出所的调查报告，证明原告殴打教师的事实。
4.莆市公刑法字（2001）第186号鉴定，证明原告殴打他人致轻微伤偏重。
5.公行决字（2001）第831号行政处罚决定书，证明原告被行政拘留15天。
6.拘留通知书，证明同上。
7.原告与秀屿区忠门学区签订的聘用合同，证明原告与被告签订了聘用合同，原告身份经市、区人事部门批准为事业单位聘用干部，因违反合同应受行政处分。
8.闽教（1997）人100号《福建省中小学教师队伍管理暂行规定》，证明被告作出批复依据的法律、法规。
9.《中华人民共和国教师法》，证明同上。
10.秀屿区忠门学区2001年5月22日对原告殴打教师事件的调查报告，证明原告违法事实。
11.莆湄北教（2002）人20号批复，证明被告依据学区上报关于对原告作出行政开除处分的意见，系经湄州湾北岸管委会主任办公会议研究决定而作出的。
12.《教育行政处罚暂行实施办法》，证明被告作出批复是经法规授权的。

（四）判案理由
福建省莆田市秀屿区人民法院根据上述事实和证据认为：正确的具体行政行为必须是事实清楚、证据充分、程序合法，适用法律、法规正确。本案被告作为教育行政主管机关对其所管辖学校的教师依据《福建省中小学生教师队伍管理暂行规定》第三十一条“给予（教师）降级、撤职、开除的，按干部按管理权限报批”的规定。对原告因违纪行为作出行政开除处分的批复，即莆湄北教（2002）人20号文，是行使行政公共权力的外部行政管理行为，而且对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响，应为可诉的具体行政行为。其干部管理权限应参照《福建省人民政府关于贯彻执行〈国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定〉的具体规定》中第三条“惩戒”第（二）项第五目的规定，即开除处分应报行署、市人民政府批准执行。被告作出的具体行政行为，未能按上述规定报批，显然超越职权。

（五）定案结论
福建省莆田市秀屿区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目的规定，判决如下：
撤销被告秀屿区教育局作出的莆湄北教（2002）人20号批复。
本案的诉讼费人民币 100元，由被告秀屿区教育局负担。

（六）解说
本案属于新类型的行政案件，主要涉及以下问题：
1.本案是否属于劳动争议案件?
有观点认为，本案中原告与被告的关系系因聘用合同而建立，原告受到行政处分亦是因违反聘用合同约定。换言之，原告、被告之间的法律关系为聘用合同所调整。现原告对与被告的处理不服，该纠纷属劳动争议，应以劳动仲裁为前置条件。笔者认为，依《中华人民共和国劳动法》第十六条第一款“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议”的规定，根据合同的相对性理论，原告与忠门学区所签订的聘用合同的效力并不是原告与被告之间法律关系产生的要素。莆田市劳动仲裁委员会亦认为本案不属劳动争议，通知不予受理。从被告行为的内容上考察，其并未对聘用合同中规定的权利义务进行调整，未对合同的解除或终止作出处理，被告行为的直接效果是导致了原告聘用干部身份的丧失，虽在相关诉讼中，法院认为原告的干部身份是否解除是聘用合同履行的必要条件，但忠门学区与原告之间的聘用关系、被告与原告之间的管理关系是独立且性质不同的法律关系，为不同的部门法所调整，不能将之混同。在本案审结后，2003年6月公布、9月施行的最高人民法院《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》也明确规定，事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理，并适用人事争议仲裁前置原则，从主体及其权利义务的性质上分析，本案显然不属于劳动争议案件。至于本案属于行政案件的理由将在下文中进一步阐述。
2.本案被诉具体行政行为是内部行政行为还是外部行政行为?
有观点认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项明确规定，行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不属于人民法院受理的范围。本案是被告对教师所作的开除的处分，属于内部奖惩、任免的决定，人民法院不应当受理，对于已经受理的，应当驳回原告的诉讼请求。笔者认为，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条规定：“行政诉讼法第十二条第（三）项规定的‘对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定’，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。”本案原告作为聘用教师，属被告依其职权所管理的事业单位人员，并非被告机关公务员。故被告的具体行政行为不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项规定的情形。
3.被告作出的莆湄北教（2002）人20号批复是否是可诉具体行政行为?
有的观点认为，该批复只是被告对其管理的下属学区请示的内部批复，对外不产生效力，是不可诉的。笔者认为，首先，依据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，其中经上级机关批准的具体行为中的“批准”应包括上级机关批准、上级机关同意或认可，也包括下级机关根据上级机关对其请示所作的批复等情形。无论哪种情形，均以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。其次，在行政法律关系中，双方当事人作为上下级的从属关系是内部行政法律关系。行政机关与公民、法人和其他组织之间的管理和被管理关系的是外部行政法律关系。而被告作为区一级的教育行政机关，对辖区内的学校或学区负有行政管理的职责，其与原告间的关系应为管理与被管理关系，即属于外部行政法律关系。再次，莆湄北教（2002）人20号批复所涉及的权利义务是一个普通公民的权利义务，而不是行政机关公务员所特有的权利义务。故被告作出对原告给予行政开除的批复，是行使行政公共权力的外部行政行为，原告所在的学区根据被告的批复就解除了与原告签订的聘用合同。该批复与原告的权益产生了法律上的利害关系，且对原告的权益产生了实际影响。所以被告的批复行为应为可诉的具体行政行为。
4.被告是否超出职权范围的问题?
笔者认为，依据《福建省中小学生教师队伍管理暂行规定》第三十一条的规定，“给予（教师）开除的，按干部管理权限报批的规定”。《教育行政处罚暂行实施办法》规定，教育行政处罚的种类只有撤销教师资格而没有开除。依照福建省人民政府《关于贯彻执行〈国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定〉的具体规定》中第三章“惩戒”第（二）项第五目“开除处分应报行署、市人民政府批准”的规定，被告未能按有关规定报批，显然超越职权。我国行政诉讼法采用了法定职权原则来规范行政机关的权力。即行政机关必须严格按照法律分工拥有职权并履行职权，不得行使法律没有赋予的权力，否则构成行政机关越权。行政机关行使行政权力如果不符合法律授予该项权力的要求，即构成行政机关滥用职权。故对具体行政行为是否合法进行审查，应从实体法和程序法两方面进行审查，审查内容不仅包括行政处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确，而且包括行政行为实施的程序是否合法以及行政行为实施过程中是否有违反法律规定的情形。“越权无效”是我国行政诉讼法所规定的适用撤销处罚或决定的重要根据之一。本案被告作出的具体行政行为，没有法律法规的授权，未能按有关法律、法规规定的程序报批，显然属于滥用职权，应当依法予以撤销。
（福建省莆田市秀屿区人民法院　傅玉林）