(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:安徽省长丰县人民法院(2003)长行初字第9号。
二审判决书:安徽省合肥市中级人民法院(2003)合行终字第40号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):李某,女,退休职工。
委托代理人:庞某,男,系李某之子。
委托代理人:庞士光,安徽省长丰县司法局法律服务所法律工作者。
原告(上诉人):郑某,女,退休职工。
原告(上诉人):李某,女,退休职工。
委托代理人(二审):张某,男,系李某之子。
原告(上诉人):谢某,男,退休职工。
委托代理人:甄某,女,住安徽省长丰县。
委托代理人:庞士光,安徽省长丰县司法局法律服务所法律工作者。
原告(上诉人):景某,男,退休职工。
委托代理人:张某1,女,住安徽省长丰县。
原告:谢某,男,退休职工。
五上诉人共同委托代理人(二审):庞士光,安徽省长丰县司法局法律服务所法律工作者。
被告(被上诉人):安徽省长丰县规划局。
法定代表人:杜某,局长。
委托代理人:程某,该局副局长。
委托代理人:胡成东,安徽正茂律师事务所律师。
第三人(被上诉人):安徽省长丰县畜牧水产局。
法定代表人:戴某,局长。
委托代理人(一审):范承国、黄祥,安徽金的律师事务所律师。
委托代理人(二审):甄某1,安徽省长丰县畜牧水产局工作人员。
委托代理人(二审):黄祥,安徽金的律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:安徽省长丰县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:高道行;审判员:陶琴、梁兴安。
二审法院:安徽省合肥市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:何爱武;审判员:李萍、李琦。
6.审结时间
一审审结时间:2003年7月23日。
二审审结时间:2003年12月24日(经安徽省高级人民法院批准延长)。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:2003年4月,长丰县人民政府决定对县城七条主干道两侧进行改造。长丰县畜牧水产局职工宿舍位于七条主干道之一的长丰路中段。2003年4月28日,长丰县规划局应长丰县畜牧水产局的申请,为其核发了长规选(2003)第006号“建设项目选址意见书”,建设项目名称兽药厂商住楼,同日又核发了长规地(2003)第006号“建设用地规划许可证”和长规工(2003)第005号“建设工程规划许可证”,批准其建设一座四层商住楼,建筑面积1 660平方米,用地350平方米。
(2)原告诉称:被告批准第三人建设的兽药厂商住楼楼梯紧靠其房屋墙壁,影响其日照、安全、防火、视觉、卫生和正常生活;兽药厂商住楼用地只有350平方米,用地面积过小,不宜单独建设,其二层以上建筑已超过控制红线,被告的规划行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第二十七、三十、三十一、三十二条的规定,也不符合国家标准即《城市居住区规划设计规范》和《合肥市规划管理技术规定》的有关建筑容量、间距、退让的技术规定,请求法院撤销被告作出的长规选(2003)第006号“建设项目选址意见书”、长规地(2003)第006号“建设用地规划许可证”和长规工(2003)第005号“建设工程规划许可证”。
(3)被告辩称:六原告的住房和兽药厂大院整体拆迁改造方案,已经过县规划委员会审查同意,列入规划,已属于非永久性建筑,日照间距可不予考虑;兽药厂商住楼是整个兽药厂大院规划的一部分,是兽药厂旧区改建的首建项目,不是单独建设项目,不属于《合肥市规划管理技术规定》中的不宜单独建设范畴,其规划同时也符合《中华人民共和国城市规划法》第二十七条有关“统一规划,分期实施”的规定,故其作出的“一书两证”主体适格,程序合法,适用法律和技术规范正确,请求法院判决维持。
(4)第三人述称:被告作出的“一书两证”行为合法,符合《合肥市规划管理技术规定》的相关规定,请求法院判决维持。
2.一审事实和证据
安徽省长丰县人民法院经公开审理查明:2003年4月28日,被告长丰县规划局为第三人长丰县畜牧水产局核发了长规选(2003)第006号“建设项目选址意见书”,建设项目名称兽药厂商住楼,建设项目的依据是长丰县发展计划委员会长计投(2002)第245号批文,拟选位置:长丰路中段南侧。同日又核发了长规地(2003)第006号“建设用地规划许可证”(批准用地面积350平方米)和长规工(2003)第005号“建设工程规划许可证”(批准建设规模1 660平方米,四层)。被告规划的兽药厂商住楼坐落在兽药厂宿舍区北部,面临长丰路,与南侧六原告现一层瓦房的住房相平行。六原告的主房均是1994年的房改房屋,持有房产证,在其房改房屋北侧均建有附属房,但在房产证中没有记载。规划的兽药厂商住楼南侧外墙与原告谢某房产证中没有记载的房屋北墙外侧相距1米,与其他五原告房产证中没有记载的房屋北墙外侧相距1.3米。该距离已被兽药厂商住楼南侧楼梯所利用。兽药厂商住楼南墙外侧与六原告房产证上记载的房屋北墙外侧相距5.3米,其楼梯外侧距六原告的房改房屋北墙外侧相距4米。长丰县人民政府(2001)第40号《批转县建委〈关于县城长寿路等七条主干道两侧改造建设的意见〉的通知》规定,长丰路规划控制红线为24米,被告提供的兽药厂大院规划图中并没有标明兽药厂商住楼已超越长丰路规划控制红线。六原告现居住的房屋和兽药厂大院其他建筑包括兽药厂商住楼在内,已被纳入县城旧区改建详细规划,并已经县规划委员会审查同意。根据《合肥市规划管理技术规定》的解释,六原告的住房属于非永久性建筑。
以上事实有下列证据证明:
(1)李某、谢某的房屋所有权证和国有土地使用权证,证明两原告拥有合法的房屋所有权和土地使用权。
(2)李某、谢某、郑某、景某的房屋所有权证,证明四原告拥有合法的房屋所有权。
(3)长丰县发展计划委员会长计投(2002)第245号批文,证明兽药厂商住楼建设项目是经过批准立项的。
(4)兽药厂商住楼及兽药厂大院规划平面图,证明被告对兽药厂大院进行了详细规划。
(5)长丰县人民政府(2001)第40号文件,证明县城包括长丰路在内的七条主干道两侧改造建设规划情况及长丰路的规划控制红线为24米。
(6)长丰县规划委员会会议记录,证明兽药厂商住楼及兽药厂大院包括原告住房在内的规划已得到审查同意。
(7)长丰县畜牧水产局的申请,证明兽药厂商住楼的“一书两证”是应第三人的申请而核发的。
3.一审判案理由
安徽省长丰县人民法院根据上述事实和证据认为:被告长丰县规划局为第三人长丰县畜牧水产局核发的长规选(2003)第006号“建设项目选址意见书”、长规地(2003)第006号“建设用地规划许可证”、长规工(2003)第005号“建设工程规划许可证”是依照《中华人民共和国城市规划法》第九条的授权和第三十条、第三十一条、第三十二条规定的条件和程序作出的。兽药厂商住楼建设项目的选址和布局,符合县规划委员会2003年4月11日的审查意见和长丰县人民政府(2001)第40号文件的规定;该建设项目的用地是在第三人取得建设项目批准文件之后由被告核定的;对该建筑工程的规划与县规划委员会 2003年4月11日的审查意见和项目批文基本一致。因该建设项目是县城旧区改建的一部分,在其南侧的六原告现居住的房屋业已纳入规划,故被告依照《中华人民共和国城市规划法》第二十七条和《合肥市规划管理技术规定》中有关建筑容量、建筑间距、建筑退让的相关规定核发建设工程许可证并无不妥。被告作出“一书两证”具体行政行为证据确实,适用法律正确,符合有关技术规定的要求,程序合法。
4.一审定案结论
安徽省长丰县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,判决如下:
维持长丰县规划局2003年4月28日作出的长规选(2003)第006号“建设项目选址意见书”、长规地(2003)第006号《建设用地规划许可证》、长规工(2003)第005号“建设工程规划许可证”。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人李某等诉称:被上诉人长丰县规划局的规划超越了控制红线,且违反建筑容量、间距、退让的技术规定,请求二审法院撤销原判,撤销被上诉人长丰县规划局核发的“一书两证”。
2.被上诉人长丰县规划局辩称:其核发的“一书两证”所确定的建设项目是兽药厂大院整体拆迁的首建项目,而非单建项目,上诉人现有住房属非永久性建筑,因而其规划不适用建筑容量、间距、退让的技术规定。故请求二审法院维持原判。
(四)二审事实和证据
二审认定的证据与一审认定的一致。但二审确认一审认定上诉人住房属非永久性建筑错误,二审认定的其他事实与一审认定一致。
(五)二审判案理由
安徽省合肥市中级人民法院根据采信的证据和认定的事实认为:按照长丰县人民政府(2001)第40号《批转县建委〈关于县城长寿路等七条主干道两侧改造建设的意见〉的通知》规定,长丰路规划控制红线为24米,被上诉人规划的兽药厂商住楼离长丰路中心线为16米,没有超出24米的规划控制红线。因此,上诉人的“被上诉人的规划超越了控制红线”的上诉理由没有事实根据,不能成立。根据《合肥市规划管理技术规定》,城市规划管理,城市建设实施,均应符合建筑容量、间距、退让的技术规定。按照《合肥市规划管理技术规定》的解释,非永久性建筑泛指纳入城市规划改造范围的一、二层建筑。被上诉人长丰县规划局虽提供了兽药厂商住楼及兽药厂大院规划平面图,但并未提交经过其审定的畜牧水产局提出的具体方案,不符合2003年4月11日长丰县规划委员会“同意对大院整体拆迁改造,畜牧水产局提出具体方案,建设局负责把关审定”的审查意见,因而不能证明对兽药厂大院进行了详细的整体规划,兽药厂大院已纳入城市规划改造范围,故被上诉人认为兽药厂商住楼是兽药厂大院整体拆迁改造建设的首建项目,上诉人的房屋属非永久性建筑,缺乏事实根据和法律依据。被上诉人长丰县规划局对兽药厂商住楼的规划不符合《合肥市规划管理技术规定》有关建筑容量、间距、退让的技术标准,上诉人认为被上诉人长丰县规划局对兽药厂商住楼的规划违反建筑容量、间距、退让的技术规定的上诉理由成立,被上诉人长丰县规划局对兽药厂商住楼的城市规划行政许可行为应予撤销。但长丰路两侧的改造建设是长丰县人民政府为加快县城发展所采取的重要举措,而兽药厂商住楼正是长丰路改造建设的组成部分,且未严重影响城市规划,为保护公共利益和长丰县的城市改造建设,应确认长丰县规划局对兽药厂商住楼的城市规划行政许可行为违法。综上,原判认定事实不清,适用法律错误,应予撤销。
(六)二审定案结论
安徽省合肥市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定,作出如下判决:
1.撤销长丰县人民法院(2003)长行初字第9号行政判决。
2.长丰县规划局核发长规选(2003)第006号“建设项目选址意见书”、长规地(2003)第006号“建设用地规划许可证”和长规工(2003)第005号“建设工程规划许可证”的行为违法。
3.责令长丰县规划局采取相应的补救措施。
(七)解说
1.关于上诉人的房屋是否属非永久性建筑问题。
2003年4月11日,长丰县规划委员会对长丰县规划局提请审议的兽药厂院内改造方案进行审查,同意对兽药厂大院整体拆迁改造,决定由畜牧水产局提出具体方案,建设局负责把关审定。但长丰县规划局一直不能提交经过建设局审定的由畜牧水产局提出的具体方案,因而不符合长丰县规划委员会的审查意见,不能证明对兽药厂大院进行了详细的整体规划,兽药厂大院已纳入城市规划改造范围。因此,长丰县规划局辩称兽药厂大院是整体规划,分期实施,兽药厂商住楼是兽药厂大院整体拆迁改造建设的首建项目没有事实根据;同样,认定上诉人的房屋已纳入城市规划改造范围,因而属非永久性建筑,也缺乏事实根据。所以,原判认定六原告的房屋属非永久性建筑,既没有法律依据,也没有事实根据。
2.关于本案的判决形式。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定,具体行政行为主要证据不足,适用法律、法规错误的,判决撤销。为了实现法律效果和社会效果的统一,结合多年的行政审判实践,最高人民法院对特殊案件规定了变通的裁判方式。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条规定:被诉具体行政行为违法,但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决,并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的,依法判决承担赔偿责任。撤销判决和确认违法判决虽然都是对原告诉讼请求一定程度的满足,对被诉行政行为一定程度不同的否定,但两者的效力明显不同,被撤销的行政行为属当然无效的行政行为,自始无效,以后也不发生效力,被确认违法的行政行为则不影响行政行为的效力,行政行为的效力依然存续,依然能进入执行过程。适用该司法解释第五十八条的必要条件是撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失。如何认定该损失重大?法律规范不可能规定一个统一的评判标准,应该由法官根据具体情况综合考量,作出判断。就本案而言,长丰县作为安徽省的特困县,经济水平一直落后。为加快长丰县城的改造建设步伐,改善县城的对外形象和群众的生活环境,2003年4月,长丰县人民政府决定对县城七条主干道两侧进行改造。长丰县畜牧水产局的职工宿舍面临七条主干道之一的长丰路,属于改造单位。由于经济条件所限,长丰县畜牧水产局现仅将面临长丰路的第一排平房改造成商住楼。六名原告的住房是第二排平房,长丰县规划局和长丰县畜牧水产局虽对兽药厂大院有整体拆迁规划,但并未进行实际的具体规划,也无力立即实施整体拆迁改造,对何时落实整体拆改造计划也缺乏必要的法律监督,兽药厂商住楼的建筑容量及其与六名原告的住房间距不符合《合肥市规划管理技术规定》规定的有关建筑容量、间距、退让的技术标准,因此,长丰县规划局的规划许可行为主要证据不足,适用法律、法规错误,应予撤销。但长丰路两侧的改造建设是长丰县人民政府为加快县城发展的重要举措,而兽药厂商住楼正是长丰路改造建设的组成部分,并且没有严重影响城市规划,如果判决撤销长丰县规划局的规划许可行为,则会影响长丰路两侧的整体改造建设,兽药厂商住楼的拆迁户也无法安置,而且,已建成的兽药厂商住楼将成为违法建筑,也会激发已入住的新住户的不满,产生新的社会不稳定因素,因此,二审法院权衡各方利益,判决确认长丰县规划局的规划许可行为违法,并责令其采取补救措施。至于补救措施具体是什么,二审法院恪守了司法权的范围,没有具体判决,体现了对行政权应有的尊重。该判决综合考量了各方面因素,大体做到了统筹兼顾,既避免使公共利益和长丰县的城市改造建设遭受重大损失,又保护了六名原告的合法权益,因而是正确适当的。
(安徽省合肥市中级人民法院 何爱武)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2004年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第174 - 179 页