（一）首部

1.判决书字号：上海市虹口区人民法院（2013）虹行初字第116号判决书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告：虞某。
被告：上海市虹口区规划和土地管理局。
法定代表人：白某，上海市虹口区规划和土地管理局局长。
委托代理人：马某，上海市虹口区规划和土地管理局工作人员。
委托代理人：梁某，上海市虹口区规划和土地管理局工作人员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：上海市虹口区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：施海红；代理审判员：童娅琼；人民陪审员：王国华。

6.审结时间：2013年12月10日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2013年9月4日，被告上海市虹口区规划和土地管理局作出虹规信公开［2013］第KD30000145号-答《政府信息公开申请答复书》，答复原告虞某其要求获取的“虹口区土地管理部门批准核发沪地（虹）临字第06826号《上海市土地使用证》的文件及领导的签字”不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》和《上海市政府信息公开规定》第二条所指的政府信息。

2.原告诉称
原告要求获取的是批准核发沪地（虹）临字第06826号《上海市土地临时使用证》的文件和领导签字，申请书中漏写“临时”两字，其申请公开的信息应当属于政府信息；被告不是该证的核发机关，无权对其申请公开的信息作出答复。因此，请求撤销虹规信公开［2013］第KD30000145号-答《政府信息公开申请答复书》的具体行政行为。

3.被告辩称
原告申请书中写明要求公开“核发沪地（虹）临字第06826号《上海市土地使用证》的文件及领导的签字”，而“沪地（虹）临字第06826号”为临时证编号，《上海市土地使用证》为正式证，其无职权制作临时证编号的正式证，故原告申请公开的信息不属于政府信息，不同意原告诉请。

（三）事实和证据
上海市虹口区人民法院经公开审理查明：2013年9月2日，原告虞某向被告上海市虹口区规划和土地管理局提出政府信息公开申请，要求获取“虹口区土地管理部门批准核发沪地（虹）临字第06826号《上海市土地使用证》的文件及领导的签字”。同月3日，被告出具《收件回执》。经审查，被告认定原告申请公开的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》和《上海市政府信息公开规定》第二条所指的政府信息，遂于2013年9月4日依据《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（三）项的规定，作出虹规信公开［2013］第KD30000145号-答《政府信息公开申请答复书》。原告不服，向上海市规划和国土资源管理局申请行政复议。复议机关于2013年10月23日作出复议决定，维持了被告所作答复。原告收到复议决定后，起诉至本院。
上述事实有下列证据证明：
（1）《政府信息公开申请表》，证明原告向被告申请公开的信息内容；
（2）《收件回执》及送达回证，证明被告受理了原告提出的政府信息公开申请；
（3）虹规信公开［2013］第KD30000145号-答《政府信息公开申请答复书》及送达回证，证明被告作出答复并送达原告；
（4）沪规土资复（决）字［2013］第080号《行政复议决定书》，证明原告在法定期限内向法院提起行政诉讼。

（四）判案理由
上海市虹口区人民法院经审理认为：被告上海市虹口区规划和土地管理局作为行政机关，具有受理向其提出的政府信息公开申请并作出答复的法定职权。原告虞某向被告申请公开的信息为“虹口区土地管理部门批准核发沪地（虹）临字第06826号《上海市土地使用证》的文件及领导的签字”，被告认为该申请内容明确，由此认定原告要求获取的就是临时证编号的正式证的相关信息，并以无法定职权制作该种信息为由，答复原告申请公开的信息不属于政府信息，而原告认为，其申请公开的是批准核发沪地（虹）临字第06826号《上海市土地临时使用证》的文件及领导的签字，只是在申请时漏写“临时”两字。对此，本院认为，被告有职责对原告申请公开的信息进行审查，对于申请内容不明确或者指向不确定的申请应当要求原告补正。现原告申请内容指向不确定，被告直接认定属于非政府信息并作出答复，该答复认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。

（五）定案结论
上海市虹口区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目之规定，作出如下判决：
撤销被告上海市虹口区规划和土地管理局所作的虹规信公开［2013］第KD30000145号-答《政府信息公开申请答复书》，被告上海市虹口区规划和土地管理局应当自本判决生效之日起十五个工作日内依法重新作出答复。
本案受理费50元，由被告上海市虹口区规划和土地管理局负担。

（六）解说
原告虞某曾于2013年6月2日向被告上海市虹口区规划和土地管理局提出过政府信息公开申请，要求获取虹口区规划和土地管理局批准沪地（虹）临字第06826号《上海市土地临时使用证》的文件及领导的签名，被告于同月26日作出虹规信公开［2013］第KD30000066号-答《政府信息公开申请答复书》，答复原告其申请公开的该信息，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定，并根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条和《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》的规定，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应予公开的政府信息。而本案中，被告答复原告其申请公开的信息不属于政府信息，由此反映出被告对下列问题存在理解上的偏差：（1）相关批准文件及领导签名是否属于过程性信息；（2）过程性信息是否应予公开；（3）补正程序是否需要适用。
1.过程性信息的识别
所谓过程性信息，也叫决策信息，指的是行政机关在作决定之前的准备过程中形成的文件。其具有以下几个特点：（1）属于政府信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。而过程性信息尽管形成于行政机关作出决定之前的讨论、研究或者审查过程中，但确是行政机关制作或者获取的信息，且记录了决定的形成过程，反映了一定的事实、意见、行为过程等内容，具有信息的基本特征。如本案原告申请公开的“批准核发沪地（虹）临字第06826号《上海市土地临时使用证》的文件及领导的签字”，该信息系土地管理部门在履行职责过程中制作的信息，属于政府信息。（2）处于行为形成过程中，即处于行为启动之后到正式作出行为之前这个过程阶段。显然，原告申请获取的批准文件和领导签字处于土地临时使用证核发之前的过程之中。（3）是与行为形成过程有关的信息，包括正在形成过程中的行为状态本身的信息和相关信息。对照原告申请公开的信息，批准核发土地临时使用证的文件和领导签名属于正在形成过程中的行为状态本身的信息，一旦批准，即形成土地临时使用证。综上，原告申请公开信息应当属于过程性政府信息，故被告在虹规信公开［2013］第KD30000145号-答《政府信息公开申请答复书》中否认其政府信息的属性，属于认定事实不清。
2.过程性信息不予公开的正当性
过程性信息不予公开主要基于以下两点考虑：（1）影响坦诚性。在行政机关讨论、研究、审核过程中，机关之间、人员之间正在进行意见、观点的交流、讨论，信息的分辨，甚至争论。这些正在进行的意见、观点交流、讨论等，如果公之于众会影响机关和个人意见、观点的提出和讨论。因为顾虑外界因素，相关机关和人员可能不会坦诚地表达自己的意见和观点，所以必须排除外界影响，保护行政程序内坦诚地交流和讨论。（2）影响社会稳定。某些过程性信息涉及部分人的利益，非常敏感。如果过早地把这些不成熟的、临时考虑或者部分考虑政策事项的信息公开了，可能误导公众，鼓励不准确、不正确的信息推测，甚至造成社会混乱，影响社会稳定。
那过程性信息是否属于绝对豁免公开的范围?《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发［2010］5号）规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。此处“一般”表明不予公开并非绝对。理论界一般将过程性信息分为事实信息和意见信息两类。事实信息是对行政过程中有关决定作出前各种情况的客观记载或描述，对最后作出决定产生直接的影响，该类信息除涉及个人隐私、商业秘密或国家秘密以外，不属于免于公开的范围；意见信息是行政机关履职过程中形成的观点交流、思维判断的信息，该类信息属于免于公开范围。反观本案，原告申请公开的是某土地临时使用证的批准核发文件及领导签字，该信息符合意见信息的特征，包含领导以及其他人员对于是否核发该土地临时使用证所发表的意见甚至是不同观点，出于行政坦诚性原则，该信息属于免于公开的范围。
3.过程性信息不予公开的法律依据
不予公开过程性信息的法律依据在哪儿?鉴于《中华人民共和国政府信息公开条例》对此没有提及，国办发［2010］5号文也仅仅是一个指导性文件，效力等级不高，故行政机关往往会在法律适用方面感到棘手。对此，《上海市政府信息公开规定》第十条第一款规定，除行政机关将文件草案公开征求意见外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，不得公开。相较国办发［2010］5号文来说，《上海市政府信息公开规定》属于行政规章，法律位阶较高。因此，就上海市来说，行政机关可以适用《上海市政府信息公开规定》第十条第一款，从事实信息和意见信息的辨别、从公开与否的得失来综合判断是否公开过程性信息。遗憾的是被告在虹规信公开［2013］第KD30000066号-答《政府信息公开申请答复书》中并没有引用《上海市政府信息公开规定》，而是引用了国办发［2010］5号文，答复原告其申请公开的信息不属于应公开的信息。更为遗憾的是，被告在引用该文时，还没有指明具体的条文，存在法律适用不明确的执法瑕疵，此其一。其二，被告答复时还是用了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条，而第二条是对政府信息的界定，既不涉及过程性信息，也不涉及公开范围，适用该条与答复的内容并不匹配，反而容易误导原告，使其认为申请的信息并非政府信息。
4.补正程序的适用前提与强制性
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（四）项的规定，对申请公开的政府信息，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。由此，补正程序的适用前提是申请人的内容不明确。然而，“明确”作为一个标准，显然过于笼统，主观色彩浓厚，缺乏可操作性。为此，《上海市政府信息公开规定》第二十三条第（八）项将“明确”细化为符合本规定第二十一条第一款，即“能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述”。此处“特定政府信息”是指经过检索可予以特定化的政府信息，可以是一项信息，也可以是明确的多项信息，故数量多少不是特定与否的判断标准。反观虹规信公开［2013］第KD30000145号-答《政府信息公开申请答复书》，原告申请公开的是“批准核发沪地（虹）临字第06826号《上海市土地使用证》的文件及领导的签字”，其中“沪地（虹）临字第06826号”是临时土地证的编号，而《上海市土地使用证》却是正式土地证的名称，两者并不匹配，故原告申请公开的政府信息无法特定化，既有可能是临时证，也有可能是正式证，被告应当认定原告申请内容不明确。
申请内容不明确是否必须补正?对此，无论是《中华人民共和国政府信息公开条例》还是《上海市政府信息公开规定》，都使用了“应当”一词，这表明当申请内容不明确时，必须适用补正程序，因为补正程序具有确定政府信息公开申请答复对象的重要作用。如果行政机关不适用补正程序，不告知申请人作出更改、补正，其作出的答复必然会有所偏差。如虹规信公开［2013］第KD30000145号-答《政府信息公开申请答复书》，被告未告知原告更改、补正其申请内容，而直接认定原告申请公开的是使用临时证号的正式证，并以无法定职权为由答复该信息不属于政府信息。而实际上，原告欲申请公开的是临时土地证，只是在填写申请表时漏写“临时”两字。如果被告适用补正程序，原告应该会予以补填，而不会造成被告答复认定事实不清、适用法律错误的严重后果。
（上海市虹口区人民法院　童娅琼）