（一） 首部

1、裁判书字号
一审判决书：虹口区人民法院（2010）虹行初字第70号行政判决书。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2011）沪二中行终字第32号行政判决书。

2、案由：户口行政决定

3、诉讼双方
原告（被上诉人）张某。
法定代理人张某1（张某养母），女，住址同上。
委托代理人刘炜，上海市远东律师事务所律师。
委托代理人刘耀中，上海市远东律师事务所律师。
被告（上诉人）上海市公安局虹口分局，住所地上海市闵行路260号。
法定代表人宋某，该局局长。
委托代理人王某，女，该局工作人员。
委托代理人吴某，男，该局工作人员。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：上海市虹口区人民法院。
合议庭组人员：审判长：施海红；审判员：张忠、吴宪刚。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李金刚；代理审判员：沈亦平、姚倩云。

6、审结时间
一审审结时间：2010年12月10日。
二审审结时间：2011年2月15日。

（二）一审诉辩主张

1、原告诉称
2003年2月23日原告的养母张某1在路上发现一个婴儿即原告张某，遂将张某抱回家抚养至今。2007年5月张某1在新民晚报上刊登寻亲认领，2008年7月8日民政部门在无人认领的情况下为张某1办理了领养证。此后，张某1申请将张某的户籍报入上海市XX路XX弄XX号，2010年5月14日被告作出审批决定，不予批准原告报入户口。原告认为被告的审批决定适用法律错误：1.张某从小被其养母抚养且领养手续合法，公安部门应当依照国家法律为被收养人办理户口登记；2.《中华人民共和国收养法》（以下简称《收养法》）及其他规定都肯定养父母与养子女法律上的关系，赞成积极解决被收养子女的户籍问题；3.张某的户籍问题严重影响其受教育的权利。因此，原告请求法院撤销被告于2010年5月14日作出的审批决定。就其诉讼请求原告提供了弃婴证明、《中华人民共和国收养登记证》。

2、被告辩称
被告辩称：被告对原告的申请进行审核，根据上海市新生儿卡介苗接种证、上海市产院新生儿预防接种凭证、人口信息资料、上海市南市区妇幼保健院病历等证据，原告亲生父母是能够查找到的，所以原告并不属于弃婴。因此按照相关户口管理的规定，原告不符合报入户口的条件，被告遂作出不予批准原告报户的决定。

（三）一审事实和证据
上海市虹口区人民法院经审理查明：原告张某与张某1系养女与养母关系，2008年7月8日上海市虹口区民政局对收养关系准予登记，颁发收养登记证。2008年7月15日被告上海市公安局虹口分局原新港路派出所受理了原告养母张某1以原告张某名义提出的要求：将户口报入上海市XX路XX弄XX号户内，即张某1的户籍地。2008年9月3日被告上海市公安局虹口分局（以下简称虹口公安分局）作出审批意见并上报上海市公安局，经补充调查和上海市公安局退回重审，2010年5月14日虹口公安分局作出审批决定，不予批准原告报入户口。原告不服，提起行政复议。2010年9月20日上海市公安局作出（2010）沪公法复决字第290号行政复议决定，维持了被告作出的审批决定，原告遂起诉至本院。
上述事实有下列证据证实：弃婴证明、《中华人民共和国收养登记证》、上海市新生儿卡介苗接种证、上海市产院新生儿预防接种凭证、人口信息资料、上海市南市区妇幼保健院病历等证据。

(四)一审判案理由
上海市虹口区人民法院认为：根据《收养法》第十六条的规定，收养关系成立后，公安部门应当依照国家有关规定为被收养人办理户口登记。原告与其养母之间的收养关系，民政部门进行了收养登记，并颁发收养登记证，从法律上确认了收养关系的存在。现被告认为原告不属于弃婴，不仅否认了原虹口公安分局新港路派出所的弃婴证明，而且实际上也否认了原告与张某1之间的收养关系，从而变相否认了民政部门出具的收养登记证的效力。根据《收养法》的规定，收养应当向县级以上人民政府民政部门登记，收养关系自登记之日起成立。由此，收养关系的确认是属于民政部门的职权，而非公安部门的职权。被告否认民政部门出具的有效法律证明的做法，属于超越法定职权的行为。再者，即使收养行为不符合法律规定，也应由人民法院确认无效。此外，公安部门在办理户口登记时依法进行审核，首先应在自己的职权范围内进行审核，而不应超越职权进行审核，从而代替其他行政机关的行政管理职权。况且目前被告提供的证据只是提供寻找原告亲生父母的线索，还不能完全确认原告亲生父母在什么地方和具体状态，还难以证明原告不属于弃婴，故被告以原告不属于弃婴不符合收养条件的观点缺乏证据支撑。根据公安部的有关规定，收养关系成立后，收养人持收养证和本人的合法有效身份证件，向其常住户口所在地户口登记机关提出落户申请，报县、市公安机关审批，公安机关应当准予落户。因此，收养人张某1依法为原告进行户口申报，被告不予批准缺乏事实和法律依据。最后，原告和其养母已共同生活了近八年时间，原告也到了入学的年龄，如果原告的户口不能报入，将有可能造成原告无户籍的情况发生，这种状况不仅直接影响原告以后的生活，而且也不符合国家对未成年人的特殊保护规定。

(五)一审定案结论
上海市虹口区人民法院依照《中华人民共和国收养法》第十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目的规定，作出如下判决：
1、撤销被告虹口公安分局于2010年5月14日作出的（虹）0010022号户口类审批意见决定；
2、被告虹口公安分局于本判决生效之日起四十日内重新作出审批决定。

(六)二审情况

1、二审诉辩主张
上诉人虹口公安分局上诉称：其作为户口审批机关，有权对不具备法定收养条件的收养关系不予认可，根据公安机关的调查和寻找，已找到张某的生父母，两人先后均称张某系被其亲属送养，并非遗弃；且即便张某是由张某1捡拾的弃婴，当时也应当通过报警积极处理，由公安机关查找孩子的生父母；据此张某并非弃婴，不具备被收养的条件，故其不准予张某户口报入张某1户内正确；原审判决不当，请求撤销原审判决，维持被诉具体行政行为。
被上诉人张某辩称：张某系张某1于2003年2月23日在路边捡拾的弃婴，因多方查找不到孩子的生父母，故抚养至今；2007年张某1即开始为张某办理收养手续，经虹口公安分局原新港路派出所出具弃婴证明，并由民政局收养登记科在相关报刊上刊登寻亲公告后，于2008年7月8日取得上海市虹口区民政局颁发的收养登记证，现张某1为张某申请报入户口符合本市相关规定，虹口公安分局所作不准予报入户口的审批决定错误；原审判决正确，请求维持原审判决。

  2、二审事实和证据
  上海市第二中级人民法院认定的事实与一审认定一致。

  3、二审判案理由
  上海市第二中级人民法院认为：被上诉人张某在诉讼过程中所提供的证据，能证明张某1在申请将张某户口报入其户内前，曾取得了虹口公安分局原新港路派出所出具的《弃婴证明》，经过了民政局登报寻亲公告程序，并经虹口区民政部门审批，办理了收养登记手续的事实。上诉人虹口公安分局对其认为张某并非弃婴的主张，在诉讼过程中提供了其查找到的张某生父母的询问笔录，从笔录形成时间看，均晚于被诉行政行为作出时间，从笔录内容看，仅能说明张某生父母经过回忆，称当时由亲属将初生孩子送养给他人的情况，且两人关于送养孩子亲属的身份、送养过程等内容的陈述亦不一致，并不能证明张某的生父母直接或通过他人将张某送养给了张某1的事实，故对虹口公安分局的上述主张，法院难以采信。上诉人虹口公安分局认为，张某1未对其所称捡拾婴儿的情况在第一时间报警，张某出生后由医院开具的新生儿卡介苗接种证系随附在其身边，张某1可以据此查找到张某生父母等主张，也均不能证明张某并非弃婴的事实。上诉人虹口公安分局作为户口审批机关，在收到被上诉人养母提出的申请后，在没有充分、明确的证据证明张某不是弃婴，该收养关系明显不符合法律规定的情况下，不认可民政部门出具的有效收养登记证，缺乏依据。同时，考虑到张某与其养母已共同生活多年，亦进入小学学习阶段的客观情况，从有利于未成年人接受教育、生活、成长等角度出发，上诉人未批准张某户口报入张某1户内亦有所失当。上诉人的上诉请求，缺乏事实证据和法律依据。

  4、二审定案结论
上海市第二中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出判决如下：
  驳回上诉，维持原判。

  (七)解说
在现代社会的行政管理中，行政机关的执法活动并非单一、独立，其往往会与其他职能部门发生交叉、接触、衔接，涉及到对相关行政行为的审查。例如原房屋和土地管理局在核发房屋拆迁许可证时，就会涉及之前土地管理部门、规划部门及政府部门作出的批复文件。又如城管在处理违章建筑时，会采信规划或房屋管理部门对违章建筑作出的认定。由此就衍生出一个法律问题，当行政机关作出行政行为时，如何看待和审查其他行政机关的行政行为，即本案被告否定民政部门的收养凭证是否合法有据。
1、争议焦点
之所以会存在争议，是由于在行政机关作出行政行为时，之前其他行政机关的行政行为在此是作为一项证据或依据，证明一件事实或一个程序。如本案，被告办理的是户口迁移，民政局的收养凭证是用于印证原告与他人的收养关系，说明符合迁移的法定条件。既然身为事实证据，就必定会产生证明效力大小、对证据审查形式等问题。一种观点认为，行政行为具有特定性，是行政机关在管理行政事务时依职权所作的一种法律行为，具有法定的权威性和确定力，因此对其的审查不同于其他事实证据，应限于形式审查；另一种观点认为，既然作为证据，那行政机关就有权对其进行实体审查，当有足够证据可以推翻该行政行为时，行政机关就应不予采信。
2、行政行为的公定力
要解答这个问题，首先要对行政行为的特征、效力有所了解。行政行为是一种国家意志行为，是享有行政权能的行政主体运用行政权对行政相对人所作的法律行为。行政行为区别与民事行为的主要特征之一就是具有效力先定性，即行政行为一经作出，不论合法还是违法，都推定为合法有效，符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前不得否认其效力。这一特征决定了行政行为一经成立便对行政相对人和行政主体等产生一项法律上的效力，也就是人们通常所说的公定力。公定力是一种经推定或假定的法律效力，行政行为除非明显、重大违法，在经法定程序由法定机关使之失效前，都应对其作合法的推定，正如刑法上的无罪推定一样，因此公定力并不意味着行政行为的真正合法与否。之所以强调公定力，是在于维护公共秩序和公共利益，确保行政管理的稳定性。而且公定力是一种对世的法律效力，它并不仅针对行政主体和相对而言人双方，而是面向行政主体以外的任何机关、组织和个人。因此行政行为对行政机关本身和相对方以及其他行政机关都具有拘束力，任何个人或团体都必须遵守和服从，不能任意予以否定。
3、行政行为非经法定程序不得否定其效力
行政行为一经作出即具有公定力，因此行政机关在审查时只需采取形式审查，针对行政行为的表面内容，如行政行为是否还在法定有效期限内、相对人是否为同一人、内容是否与本次行政行为有关等。这既符合行政管理的职责划分，也避免因各行政机关因涉及领域不同而产生认定上的差别，造成不必要的争议。行政机关在审查中，无权擅自否定其他行政行为的效力，否则就超越职权。以本案为例，公安机关具有户口管理职权，但并不具备确认收养关系是否合法成立的职权。当民政局出具收养凭证时，其已代表国家对原告的收养关系作出认定，公安机关无权否定其法律效力。如果经审查确实有证据足以证明上述行政行为存在问题，公安机关可采取中止行政行为、向相关权利人提出建议或与民政部门沟通、提请共同上级部门审查等方式，而非直接否定收养证的法律效力。因此，本案公安机关在未经法定程序即否定收养凭证的效力，属认定事实不清，法院依法予以撤销。
4、户口迁移中的人性操作
随着城市的进步，户口的某些作用已逐渐被身份证、社会保障卡等所取代，但户口作为公民行使权利和证明家庭、血缘关系的有力凭证，对公民仍有着极大影响。因此，公安机关在办理户口迁移时，应充分注意到人情、伦理，从利于人们生活、工作和学习出发，而不应机械运作。本案中，即使原告弃婴身份不明，但其与养母生活多年，而且已进入上学阶段，从未成年人身心健康发展及保护角度出发，同意其户口迁入，方能体现出公安机关户口管理的人性化和合理化，只有合理有序的户口管理才能顺应和推进市场经济和社会进步的发展趋势。
（邱莉）