（一）首部

1.判决书字号：北京市海淀区人民法院（2013）海行初字第279号判决书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告：北京市丰台区源头爱好者环境研究所。
被告：北京市环境保护局，住所地：北京市海淀区车公庄西路14号。
法定代表人：陈某，局长。
委托代理人：张义平，北京市汉鼎联合律师事务所律师。
委托代理人：陈某1，女，北京市环境保护局办公室主任。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙建；人民陪审员：段福奎、程保荣。

6.审结时间：2013年9月30日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2013年5月6日，北京市环保局依据丰台区源头爱好者研究所提出的政府信息公开申请，作出京环信息公开［2013］第45号北京市环境保护局环境信息公开告知书（以下简称第45号告知书），告知源头爱好者研究所：经查，我局未制作和获取贵所申请公开的信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（三）项的规定，请贵所向北京市密云县环境保护局（以下简称密云县环保局）提出申请。

2.原告诉称
2013年4月16日，原告向被告递交政府信息公开申请，要求书面公开“北京市密云县工业开发区C区西统路51号凯比（北京）制动系统有限公司（以下简称凯比公司）所属工厂自运营之日起到2013年3月为止的危险废弃物监管信息，包括危险废弃物的：1.产生情况（包括类型、各自的产生量以及成分）；2.转移情况（包括类型、转移量、成分、运输单位、每次危险废弃物转移联单复印件）；3.处理情况（各类危废的处理单位、处理方法、处理量）”。2013年5月6日，被告作出第45号告知书，告知原告：我局未制作贵所申请公开的信息，请向密云县环保局提出申请。原告认为，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条的规定，被告作为北京市负责环境保护工作的行政机关，对北京地区危险废物的产生、贮存、转运、处理和利用都负有直接的管理责任。被告依照法律规定审核并颁发了12个单位的《危险废物经营许可证》并在其单位网站予以公布，同时被告还在网站上公布年度《固体废物污染环境防治信息的公告》，在公告中详细披露了年度全市执行危险废物转移联单制度的企业数量、转移量、危险废物产生量、综合利用量、处置量等详细数据。2007年，被告就下发了京环发［2007］5号文件，要求在北京市内转移危险废物的，都要在被告单位网站上进行申请转移联单。上述情况说明，不论依照法律规定的职责，还是实际工作中的现状，被告都取得了原告所申请公开的信息。而2004年就通过环评批复的凯比公司一直在生产危险废物，该公司每次的废物产生量、转运单位和转运数量、处理单位和处理数量，被告均应是获取并保存的，被告掌握上述信息却故意不予公开，其行为应属违法。原告现诉至法院，请求人民法院撤销被告作出的第45号告知书，责令被告依法公开原告所申请的相关信息，本案诉讼费用由被告承担。

3.被告辩称
（1）被告依法答复了原告的信息公开申请。2013年4月16日，被告收到原告邮寄的政府信息公开申请。根据原告申请公开的信息内容，同年5月6日被告作出第45号告知书，告知原告其申请获取的信息被告未制作和获取，根据《政府信息公开条例》的规定，请原告向密云县环保局提出申请。被告作出的第45号告知书符合法律规定。（2）按照“谁审批、谁监管”原则，原告应向作出审批的行政机关申请公开相关企业危险废弃物监管信息。按照“谁审批、谁监管”和“属地监管”的原则，凯比公司的环评报告由密云县环保局审批，原告应向密云县环保局申请公开对该公司有关危险废弃物的监管信息。根据《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，被告已经履行了告知义务。（3）密云县环保局已对相同政府信息公开申请作出答复。在原告向被告提出本案信息公开申请后不久，申请人刘某以个人名义向密云县环保局提出完全相同的信息公开申请。2013年5月24日，密云县环保局作出8号告知书，告知刘某到密云县环境保护局查询（查阅）申请公开的有关危险废弃物监管信息。综上，被告作出的第45号告知书，符合法律规定，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市海淀区人民法院经审理查明：2013年4月12日，丰台区源头爱好者研究所填写了北京市政府信息公开申请表，要求市环保局公开“凯比公司所属工厂自运营之日起到2013年3月为止的危险废弃物监管信息”。其他特征描述为：“包括危险废弃物的：1.产生情况（包括类型、各自的产生量以及成分）；2.转移情况（包括类型、转移量、成分、运输单位、每次危险废物转移联单的复印件）；3.处理情况（各类危废的处理单位、处理方法、处理量）”。2013年4月16日，市环保局收到上述申请，并作出登记回执。2013年5月6日，市环保局作出第45号告知书，告知源头爱好者研究所其申请公开的信息，市环保局未制作和获取，请向密云县环保局提出申请。源头爱好者研究所不服该告知书，向法院提起行政诉讼。
另查，在市环保局网站上设有固体废物管理信息系统，该系统用于危险废物转移联单的办理，该系统中包括危险废物产生单位申报的年度危险废物计划产生总量、年度内单次危险废弃物计划转移量等相关信息。凯比公司作为危险废物的产生单位，其在市环保局固体废物管理信息系统中，填报了上述有关信息。

（四）判案理由
北京市海淀区人民法院经审理认为：《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，源头爱好者研究所申请公开的政府信息为“凯比公司所属工厂自运营之日起到2013年3月为止的危险废弃物监管信息”。其他特征描述为：“包括危险废弃物的：1.产生情况（包括类型、各自的产生量以及成分）；2.转移情况（包括类型、转移量、成分、运输单位、每次危险废物转移联单的复印件）；3.处理情况（各类危废的处理单位、处理方法、处理量）”。
凯比公司作为危险废物的产生单位，其在市环保局网站的固体废物管理信息系统中，申报了年度危险废物计划产生总量、年度内单次危险废物计划转移量等相关信息。市环保局获取并保存了凯比公司申报的上述信息，该信息属于源头爱好者研究所申请公开的相关政府信息的范围。而市环保局在第45号告知书中对源头爱好者研究所申请公开的政府信息概括性认定为未制作和未获取，属于认定事实不清，本院应予以纠正。
另，对源头爱好者研究所申请公开的信息能否予以公开，尚需市环保局进行调查、裁量，故本院责令其对源头爱好者研究所的政府信息公开申请重新答复。

（五）定案结论
北京市海淀区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决如下：
（1）撤销被告北京市环境保护局2013年5月6日作出的京环信息公开［2013］第45号信息公开告知书；
（2）责令被告北京市环境保护局于本判决生效之日起十五个工作日内，对原告北京市丰台区源头爱好者环境研究所提出的政府信息公开申请重新作出答复。
案件受理费50元，由被告北京市环境保护局负担（于本判决生效后七日内交纳）。

（六）解说
2013年1月1日起施行的新《民事诉讼法》首次将公益诉讼制度写入法律，然而这并没有使环境公益诉讼之路走上快车道。《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这条规定首次开启了环境公益诉讼明确的司法程序，但抽象模糊的“损害社会公共利益的行为”“法律规定的机关和有关组织”等概念却因为缺乏必要的司法解释，客观上造成一些部门任意解释的后果，从而将大量环境诉讼案件挡在法院门外，极大地限制了公益诉讼的发展。事实上，公益诉讼不应仅仅停留在民事诉讼领域，更应扩展到行政诉讼，原因在于，公益诉讼最深刻的影响，在于社会公益组织通过诉讼途径直指环境保护体制、机制及运行中的弊端，并纠正环境行政执法中的违法行政行为。就此意义而言，环境保护行政诉讼无疑是一条十分有效和必要的途径。环境公益诉讼中的政府信息公开是环境公益诉讼中一个非常重要的环节，对其确立适当的司法审查限度并公正合法地判决，从而推动环境保护事业的发展，具有十分关键的作用。
1.环境公益组织在政府信息公开诉讼中的原告资格界定
环境公益诉讼中的政府信息公开案件首先要探讨的是原告资格问题，这也是实践中争论比较大的问题。根据《政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，政府信息公开行政诉讼的原告是“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的”公民、法人或者其他组织。实践中，对公民、法人作为原告提起政府信息公开诉讼一般没有争议，争议的焦点主要聚焦于“其他组织”的诉讼资格问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》，《民事诉讼法》第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，其中有一类组织即经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体。
但在审判实践中，各级人民法院在面临环境公益行政诉讼时，常常以环境公益组织不符合“其他组织”的法定条件而对其起诉资格予以过窄限定。就本案而言，尽管法官在最终的判决书中没有对北京市丰台区源头爱好者环境研究所的诉讼资格问题进行论述，但原、被告双方及合议庭内部都曾就原告的诉讼主体资格进行了激烈的讨论。客观而言，本案被告在向原告作出被诉答复告知书时，其在答复中并未以原告不具申请资格或原告不属合法存在的社团组织为由不予公开相关信息。据原告庭后提交有关资料，合议庭亦查明原告系一家民办非企业单位，其所在辖区民政部门向其核发了《民办非企业单位登记证书》，所属辖区质量技术监督局向其颁发了《组织机构代码证》，有效期限自2012年6月14日至2016年6月7日，为合法登记的组织。综上，不管是从严格适用现行法律的规定而言，还是从法理角度出发，本案原告都符合“其他组织”的要求。
其次，在本案审理过程中，一种观点认为应援引《政府信息公开条例》第十三条“三需要”的规定及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条中“利害关系”的规定，对北京市丰台区源头爱好者环境研究所的原告资格予以限制。合议庭没有采纳这些建议，因为就“三需要”问题而言，根据《政府信息公开条例》及司法解释的相关规定和精神，“三需要”并不是申请人申请公开政府信息的刚性要求，更不应该成为行政诉讼审查原告资格时所要关注的问题。至于行政诉讼法解释“利害关系”的规定，仅仅是要求行政诉讼中的原告与其诉讼的具体行政行为之间具有法律上的利害关系，并没有限定信息公开的申请人与其申请的信息具有法律上的利害关系。综上，本案中北京市丰台区源头爱好者环境研究所对环境保护机关作出的答复不服，可以提起行政诉讼。
2.未制作和获取相关信息的举证责任分配
《行政诉讼法》第三十二条原则上规定了“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”，以公开为原则、以不公开为例外的政府信息公开制度中，被告对其拒绝提供政府信息的答复理应负有举证义务和举证责任，这也符合《政府信息公开条例》就行政机关决定不予公开申请人申请的信息时应当说明理由的要求。
就行政机关答复本机关“未制作和获取相关信息”，其理应在政府信息公开答复中就“未制作和获取相关信息”的理由予以说明。其理由可能为相应法律法规未规定本机关对申请人申请的事项享有管理的职权；或者客观上有相应的授权但相应法律法规未规定本机关对该事项必须制作或获取相应信息内容，且客观上本机关也未制作或者获取相应的信息；再有因合理事由本机关未制作或获取相应信息。相应地，在行政诉讼过程中，被告也应负有此项举证义务和举证责任。如果原告在诉讼中提供此方面相应的证据或者合议庭查明被告具有此方面的职权和相应的规定，而被告不能予以充足的抗辩，则只能承担相应的败诉风险。
本案中，根据原告提供的证据可以查明，凯比公司作为危险废物的产生单位，其在北京市环保局网站的固体废物管理信息系统中，申报了年度危险废物计划产生总量、年度内单次危险废物计划转移量等相关信息。北京市环保局客观上获取并保存了凯比公司申报的上述信息，该信息属于某环境公益组织申请公开的相关政府信息的范围。而北京市环保局在第45号告知书中对北京市丰台区源头爱好者环境研究所申请公开的政府信息概括性认定为未制作和未获取，且诉讼中亦未对该告知书的内容进行充分的证明，其理应承担败诉的后果。
3.信息公开不作为的判决方式
就行政机关的信息公开答复被撤销后的后续处理问题，实践中一致认为在裁判时机不成熟时，应原则地责令被申请机关就申请的事项重新作出答复，理由是对于政府信息是否可以公开的判断涉及极强的专业知识，只能由行政机关重新作出认定，此外，政府信息的公开需要经过法定的批准程序或者保密审查程序，司法机关不能盲目地予以判断等。但就重新作出答复的期限问题，实践中因为规定缺位操作比较混乱，一种观点认为不应设定具体的重作期限，其重作期限自然应按照信息公开的期限要求进行；另一种观点认为应该设定具体的重作期限，以防止被申请机关怠于答复。笔者赞同第二种观点，但在设定的具体期限问题上，应该首先参照信息公开的期限要求进行，在特殊情形下法官应酌定相应的期限。
（北京市海淀区人民法院　李一鹏）