（一）首部

1、判决书：
一审：上海市闵行区人民法院（2011）闵行初字第24号行政判决书；
二审：上海市第一中级人民法院（2011）沪一中行终字第168号行政判决书。

2、案由：行政案件

3、诉讼双方：
原告（上诉人）暨诉讼代表人陆某
原告（上诉人）暨诉讼代表人刘某
原告（上诉人）暨诉讼代表人吴某
被告（被上诉人）上海市闵行区环境保护局
第三人上海市电力公司市南供电公司
原告方某
原告沈某
原告洪某
原告孙某
原告吴某1
原告刘某1
原告袁某
原告黄某
原告陈某
原告徐某
原告纪某
原告王某1
原告张某2
原告聂某

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织。
一审法院：上海市闵行区人民法院
合议庭组成人员：审判长蔡云、审判员张秋萍、陪审员王志云
二审法院：上海市第一中级人民法院
合议庭组成人员：审判长岳婷婷、代理审判员侯俊、代理审判员陈根强

6、审结时间：
审结时间：2011年8月15日

（二） 诉辩主张

1、原告人及其委托代理人诉称
原告陆某、刘某、吴某等121人共同诉称：原告均为闵行区浦江花苑小区的居民。浦江花苑北面围墙外至新闵路的地块自2010年初开始施工，部分原告经了解得知涉案地块正在施工的建设项目为35KV横泾变电站。经测量，横泾变电站主体建筑物南侧外墙与浦江花苑小区北面围墙的直线距离仅为13米。原告认为，被告作出的环评审批意见违反了行政许可法第三十六条、第四十七条的规定，未听取包括原告在内利害关系人的意见，也未告知利害关系人有听证的权利；且该环评审批意见未明确35KV横泾变电站与浦江花苑小区北面围墙之间的距离大于15米。故请求撤销被告于2005年12月7日作出的2005评-521环评审批意见。

2、被告人及其委托代理人辩称
被告上海市闵行区环境保护局辩称：被告对第三人报送的建设项目环境影响报告表有进行审批的行政职权。根据上海市环保局发布的《上海市建设项目环境影响评价补充名录》（第一批）的规定，横泾变电站属于应编制环境影响评价表的建设项目。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条："国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。"需要编制环境影响报告表的横泾变电站，属于可能造成轻度环境影响的建设项目，不属于可能对环境有重大影响的建设项目，不直接关系到原告重大利益，故原告认为该项目需要听取原告等浦江花苑小区居民意见并举行听证会于法无据。根据《电磁辐射环境保护管理办法》第十一条第一款及附件的规定，35KV横泾变电站无需办理环保申报登记手续。被告作出被诉环评审批意见程序合法。综上，被告请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人上海市电力公司市南供电公司述称：同意被告的答辩意见，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
上海市闵行区人民法院经公开审理查明：
被告上海市闵行区环境保护局于2005年12月7日对第三人上海市电力公司市南供电公司作出2005评-521闵行区环境影响报告审批意见（以下简称环评审批意见），内容为：一、该项目有3路35kv进线，30回10kv出线。根据《报告表》的分析及结论，同意建设。如项目的内容、性质、规模、地点等发生变化，应重新办理环保手续。二、项目在设计、施工和运营中应按《报告表》提出的要求，保护环境。具体有：1、本项目仅建设变电站。变电站建设时，变电站墙体应采用钢筋混凝土结构，设备层窗口采用代金属丝网的玻璃，变电站主变压器外壳应采取良好的接地措施。经治理，项目边界处电磁场应达到国家环保行业标准（HJ／T24-1998）中工频电场小于4kv／M，磁感应强度小于0.1mT，综合电场（0.5-250MHz）满足国家《电磁辐射防护规定》（GB8702-88）中相应频段的公众导出限值。2、变电站建设时，应采用低噪声油浸自冷式变压器，并设置在本站本体北侧；经隔振、隔声治理，边界噪声应达到《工业企业厂界噪声标准》（GB12348-90）Ⅱ类标准。3、变电站雨水、污水应分流。4、今后新建住宅和其他环境敏感保护目标必须与35KV江园路变电站的距离大于15米。5、施工期应严格执行《上海市扬尘污染防治管理办法》和《上海市建设工地施工扬尘控制若干规定》，按《报告表》的意见落实施工期各项环保措施，控制污废水、噪声和扬尘对环境的影响。根据闵计发[2005]12号文的要求，建设工程须使用预拌砂浆，不得现场搅拌。三、项目建设应严格执行配套建设的环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环境保护"三同时"制度。项目竣工后建设单位应按规定程序申请试生产，经我局检查批准后，方可进行试生产。在试生产期内开展环境监测，数据合格后，按规定填写"上海市建设项目环境保护'三同时'竣工验收单"申请环保验收，经环保部门验收合格，项目方能投入正式使用。四、辐射环境监督站、闵行区环境监察支队负责施工期间的环保检查工作。开工前15日，施工单位须到闵行区环境保护局办理开工备案及夜间施工审批手续。庭审中，被告确认上述审批意见中二、4、载明的"35KV江园路变电站"系笔误，应是"35KV横泾变电站"。

（四）判案理由
上海市闵行区人民法院根据上述事实和证据认为：
根据《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款、《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款、第二十三条第一款、第二款、《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十九条、《建设项目环境影响评价分级管理规定》的规定，被告上海市闵行区环境保护局作为本辖区环境保护行政主管部门，具有作出被诉环评审批意见的法定职权。被告受理第三人上海市电力公司市南供电公司的申请后，对第三人提供的建设项目环境影响报告表（试行）等材料进行了审查，依据《电磁辐射环境保护管理办法》、《建设项目环境保护管理条例》、《建设项目环境保护分类管理名录》、《上海市建设项目环境影响评价补充名录》（第一批）的规定，在法定期限内作出被诉环评审批意见，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。对于原告提出的第三人建设项目对照《建设项目环境保护分类管理名录》应当编制环境影响报告书的观点，一审法院认为，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。国家环境保护总局颁布的《建设项目环境保护分类管理名录》二的规定：未列入本名录的建设项目，由省级环境保护行政主管部门根据上述原则，确定其环境保护管理类别，并报国家环境保护总局备案。上海市环境保护局根据上述规定以及环办函[2005]556号《关于审批上海市建设项目环境影响评价分类管理名录的复函》发布的《上海市建设项目环境影响评价补充名录》（第一批）规定：电力供应行业仅指35KV电压等级的变电站。以35KV变电站为中心，100米范围内有住宅、学校、医院等敏感建筑物的变电站。35KV电压等级以上变电站按国家分类管理名录规定执行。50米范围内编制环境影响评价表，100米范围内填写环境影响登记表。本案第三人的建设项目为35KV横泾变电站工程，以35KV横泾变电站为中心，50米范围内有浦江花苑等住宅，故35KV横泾变电站工程属于应编制环境影响报告表的建设项目，原告认为第三人建设项目应当编制环境影响报告书的观点，法院不予采纳。原告认为被告作出被诉环评审批意见未听取包括原告在内利害关系人的意见，也未告知利害关系人有听证的权利，违反了行政许可法的观点，一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。该法第四十七条第一款规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。可见，行政许可中涉及他人重大利益关系的，行政机关必须听取利害关系人意见以及告知利害关系人听证权利。而需要编制环境影响报告表的35KV横泾变电站，属于可能造成轻度环境影响的建设项目，不属于可能对环境有重大影响的建设项目，虽与原告有利害关系，但尚不足以认定有重大利益关系，被告未告知原告享有听证的权利以及未听取原告意见，不构成程序违法。综上，原告要求撤销被诉环评审批意见的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，法院难以支持。

（五）定案结论
依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回陆某、刘某、吴某等121位原告的诉讼请求。

（六）二审情况

1、二审诉辩主张
一审判决后，陆某、刘某、吴某等107位原告不服提起上诉。上诉人陆某等107人上诉称：第三人建设的35KV横泾变电站南端外墙与上诉人居住的浦江花苑小区北端围墙之间的距离仅有13米，不符合规定，且《报告表》本身存在不真实的情况，而被上诉人未尽审查义务。35KV横泾变电站属于闵行老街二期改造项目的市政配套设施，该改造项目的实施单位并未编制过环境影响报告书，且35KV横泾变电站建设项目属于"500KV以下，敏感区"情形，故应按照《建设项目环境保护分类管理名录》的规定编制环境影响报告书。被上诉人作出的环评审批意见中遗漏了"35KV横泾变电站与上诉人居住小区之间的距离应大于15米"的内容，且该环评审批意见中出现"江园路变电站"字样显属错误。上诉人与被上诉人作出的环评审批意见具有利害关系，但被上诉人未根据《行政许可法》的有关规定听取上诉人的意见，也未告知上诉人有听证的权利，应属程序违法。故请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持其原审诉讼请求。
被上诉人闵行环保局辩称：35KV横泾变电站建设项目与闵行老街二期改造项目系两个独立的项目，应各自根据规定办理相关的环评手续，两者不具有关联性。35KV横泾变电站不属于可能对环境有重大影响的建设项目，只需编制环境影响报告表，并不直接关系到上诉人的重大利益，法律对此并未规定被上诉人作出被诉环评审批意见的行政许可行为应当听取上诉人意见及告知上诉人听证权利。环评审批意见中将"横泾变电站"错写成"江园路变电站"系被上诉人工作失误造成，但不影响其作出环评审批意见的合法性。被上诉人作出的环评审批意见符合有关法律规定，故请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。
第三人市南供电公司述称：其诉讼意见与被上诉人的答辩意见一致。
原审原告方某、沈某、洪某、孙某、吴某1、刘某1、袁某、黄某、陈某、徐某、纪某、王某1、张某2、聂某未陈述诉讼意见。

2、二审事实和证据
二审法院认定的事实与一审认定一致。

3、二审判案理由
二审法院经审理后认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

4、二审定案结论
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

(七)解说
第一，行政诉讼中应当对不确定概念的适用进行司法审查。由于行政实践非常复杂，行政事务性质不一，立法上对法律要件进行规定时可能使用不确定的法律概念，如"公共利益"、"重大影响"、"必要性"、"公共安宁与秩序"等，不确定概念的使用符合现代立法理性和行政需要。不确定概念与狭义的自由裁量不同。当法律授权行政机关对各种不同处理的可能性有选择权时，行政机关有权进行自由裁量，通说认为法院不得对自由裁量加以司法审查，或司法审查必须停留在最小限度。而不确定概念一般用于要件规定中的判断标准，法院应当对行政机关是否正确适用要件规定作出具体行政行为进行司法审查。本案中，双方的争议焦点主要有以下两点：一是35KV横泾变电站是否属于《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定的可能造成重大环境影响的项目，从而决定被告是否必须编制环境影响报告书；二是35KV横泾变电站是否属于《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条规定的可能关系他人重大利益的项目，从而决定被告是否应当保证原告陈述、申辩及申请听证的程序性权利。这里涉及两个不确定概念，一是"重大环境影响"，二是"重大利益"，被告行政机关对"重大环境影响"、"重大利益"的判断是否符合法律规定属于司法审查的范畴。
第二，对不确定概念的适用进行司法审查应当充分尊重行政机关的专业判断。建设项目环境影响审批属于典型的具有专业性的具体行政行为，立法的宗旨是将审批权力授予行政机关基于科学性、专门性、技术性的意见进行合理判断，所以，法院不应用司法判断去取代行政判断，而应当主要审查行政机关的判断过程是否存在不合理之处。本案中，被告行政机关判断35KV横泾变电站是否构成《中华人民共和国环境影响评价法》规定的"重大环境影响"，主要是依据环办函[2005]556号《关于审批上海市建设项目环境影响评价分类管理名录的复函》发布的《上海市建设项目环境影响评价补充名录》（第一批）的规定。尽管该规定在规范性文件中位阶很低，但作为环境保护管理部门基于其专业知识和大量行政执法实践制定的标准，对被告行政机关如何判断"重大环境影响"的不确定概念提供了可具体参考的技术性指标，法院应当充分尊重这一专业判断标准。在被告行政机关使用这一标准的过程中不存在不合理之处的情况下，应当认定被告对不确定概念的判断无误，适用法律正确。《中华人民共和国行政许可法》在听证制度中规定的"重大利益"同样是一个不确定概念，在不同性质的行政事务中可能有不同含义。在建设项目环境影响审批领域中，关系他人重大利益与构成重大环境影响具有一定同质性，因此，被告行政机关对"重大利益"的适用同样可以关联到《上海市建设项目环境影响评价补充名录》提供的专业判断标准上来。据此，法院认为本案被告上海市闵行区环境保护局作出讼争环评审批意见认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。本案对于行政诉讼中对不确定概念如何进行司法审查具有借鉴意义。
（蔡云、李岳）