（一）首部
1、裁判书字号
一审判决书：上海市闸北区人民法院（2012）闸行初字第165号。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2013）沪二中行终字第117号。
3、诉讼双方
原告（上诉人）：张某。
委托代理人：金赟，上海中建中汇律师事务所律师。
被告（被上诉人）：上海市公安局交通警察总队。
委托代理人：杨某，上海市公安局交通警察总队工作人员。
委托代理人：滕某，上海市公安局交通警察总队车管所二分所工作人员。
5、审判机关和审判组织
一审法院：上海市闸北区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杜敏仙；代理审判员：叶一；人民陪审员：毕晓莹。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李健；代理审判员：沈亦平；代理审判员：田华。
6、审结时间
一审审结时间：2012年12月5日。
二审审结时间：2013年3月15日。
（二）一审情况
1、被诉具体行政行为
上海市公安局交通警察总队于2012年6月12日向张某核发了机动车行驶证，该行驶证载明号牌号码、车辆类型、所有人、使用性质、品牌型号、车辆识别代号、发动机号码、核定载人数、总质量、整备质量、外廓尺寸、备注、检验记录等内容。其中，在备注栏内签注了"强制报废期止：2023-06-12"的内容。
2、一审诉辩主张
原告诉称：
2012年6月7日，原告经合法途径购得一辆型号为宝马牌WB102290的普通两轮摩托车。经向市交警总队车辆管理所申请，原告于同年6月12日取得了市交警总队核发的机动车行驶证，该行驶证备注栏内载明"强制报废期止：2023-06-12"。原告对此签注不服，向上海市公安局（以下简称市公安局）申请复议，市公安局于2012年10月12日作出维持被告注册登记的复议决定。原告认为被告行政主体资格不合法、行政程序不合法、认定事实错误、适用法律错误、执法目的不合法，要求撤销被告在号牌为沪AN8707的机动车行驶证备注栏内签注强制报废期的具体行政行为。
被告辩称：
被告的注册登记及在机动车行驶证备注栏内签注强制报废期的具体行政行为符合有关规定，原告提出的诉请缺乏法律依据，请求驳回原告诉讼请求。
3、一审事实和证据
上海市闸北区人民法院经公开审理查明：2012年6月7日，原告张某购得一辆型号为宝马牌WB102290的普通两轮摩托车。6月12日，原告委托他人向被告市交警总队下属的车辆管理所二分所申请注册登记，并递交了注册申请表、原告身份证复印件、委托代理材料及购车发票、海关货物进口证明书、车辆购置税完税证明等凭证。被告经审查，于同日向原告核发了机动车登记证书、号牌、行驶证和检验合格标志。其中，被告在机动车行驶证副页的备注栏签注"强制报废期止：2023-06-12"。原告对此签注不服，向上海市公安局申请复议，上海市公安局于2012年10月12日作出维持被告注册登记的复议决定。
上述事实有下列证据证明：
1、机动车注册、转移、注销登记/转入申请表，张某身份证复印件，张某的委托书，孙某身份证复印件、机动车销售统一发票、海关货物进口证明书、车辆购置税完税证明，证明2012年6月12日，原告张某委托案外人孙某办理摩托车注册登记，提供的申请材料符合相关法律法规的要求；
2、机动车查验记录表，证明被告在受理申请后，根据规定对原告摩托车的车辆识别代号、发动机型号/号码等项目进行了查验；
3、上海市机动车转出/迁出行政区域（转移/变更）更新证明，证明原告申请注册登记时，向被告提供了摩托车注册登记时应当提交的有关凭证。
4、一审判案理由
上海市闸北区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条的规定，被告市交警总队作为公安机关交通管理部门，具有办理本辖区内机动车登记业务的主体资格。
本案的争议焦点为，被告在原告的机动车行驶证副页备注栏签注"强制报废期止：2023-06-12"是否合法。对此，该院从以下两个层面进行阐述：
一是被告签注的内容是否合法，即原告申请注册登记的两轮摩托车的最长使用年限是否至2023年6月12日届满。依据《中华人民共和国道路交通安全法》第十四条第一款，国家实行机动车强制报废制度，根据机动车的安全技术状况和不同用途，规定不同的报废标准。2002年，公安部等国家四部委联合制定了《暂行规定》。该《暂行规定》属于部门规章，其第三条第（二）项、第四条第一款明确规定两轮摩托车的使用年限为8-10年，省级地方政府有关部门可以根据本地实际情况，确定具体使用年限。达到使用年限的摩托车，依据有关标准检验合格，可以延长使用年限，但延长年限最长不得超过3年。同年，上海市公安局等四部门制定了《规定》，进一步规定上海市两轮摩托车的使用年限为自初次登记之日起年限达到8年，重申了检验合格延长的使用年限最长不得超过3年的要求。《规定》中的上述内容，系《暂行规定》相关条文授权下的细化，与《暂行规定》的规定并不相悖。而《暂行规定》是对《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例规定的机动车强制报废制度，在摩托车报废标准上的具体化，与作为上位法的《中华人民共和国道路交通安全法》及其实施条例的法律精神和内容并不抵触，能适用于本案。本案原告的两轮摩托车在上海市的注册登记日是2012年6月12日，根据《暂行规定》和《规定》，其最长使用年限为11年，即最长使用年限应当至2023年6月12日届满。被告签注的强制报废期与此一致，并无不当。
二是被告的签注行为是否合法，即被告实施的在机动车行驶证副页备注栏签注强制报废期的行为是否符合规定。对此，被告提供了公安部制定的公共安全行业标准：《道路交通管理信息采集规范第2部分：机动车登记信息采集和签注》（GA/T946.2-2011），以证明其签注行为符合上述标准。法院经审查，上述行业标准现行有效，GA/T946.2-2011虽然属于推荐性行业标准，但在其第4章"机动车行驶证签注"中，明确规定机动车行驶证签注项目应符合作为强制性行业标准的GA37，即机动车行驶证的签注属于强制性行业标准调整的行为。GA/T946.2-2011在第4章"机动车行驶证签注"中规定，有强制报废期的机动车，在备注栏签注"强制报废期止："和计算机登记系统记录的强制报废日期。据此，本案被告在原告机动车行驶证备注栏内签注强制报废期，符合公安部制定的行业标准的要求，并无不当。
综上，被告在原告的机动车行驶证副页备注栏签注"强制报废期止：2023-06-12"于法有据。被告根据原告的申请，办理机动车注册登记，并向原告核发机动车行驶证的行为，事实依据充分、法律适用正确、执法程序合法。原告的诉请缺乏法律依据，法院不予支持。
5、一审定案结论
上海市闸北区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持被告上海市公安局交通警察总队核发号牌为沪AN8707的中华人民共和国机动车行驶证（备注栏签注"强制报废期止：2023-06-12"）的具体行政行为。
案件受理费人民币50元，由原告张某负担。
（三）二审诉辩主张
上诉人诉称：
被上诉人擅自在上诉人合法持有的机动车行驶证备注一栏记载"强制报废期止：2023－06－12"的内容，但未能提供其行使该职权的法律依据。原审判决认定事实不清，请求依法判决撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。
被上诉人辩称：
被上诉人作出的注册登记及在机动车行驶证备注栏内签注强制报废期的具体行政行为符合有关规定，没有侵害上诉人的合法权益。请求驳回上诉，维持原判。
（四）二审事实和证据
上海市第二中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判案理由
根据《道路交通安全法》的规定，国家对机动车实行登记制度。公安机关交通管理部门对符合法定条件的申请，向申请人发放机动车登记书、号牌和行驶证。公安部颁布的《机动车登记规定》规定，机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志的制作应当符合有关标准。2011年7月，公安部发布《关于实施系列行业标准的通知》，将道路交通管理信息采集规范认定为我国公共安全行业标准。其中，《道路交通管理信息采集规范第2部分：机动车登记信息采集和签注》(GA/T946.2-2011)第4章"机动车行驶证签注"中明确规定，行驶证签注项目应符合GA37的规定。有强制报废期的机动车，在备注栏签注"强制报废期止："和计算机登记系统记录的强制报废日期。同时，根据《道路交通安全法》第十四条第一款规定，国家实行机动车强制报废制度，根据机动车的安全技术状况和不同用途，规定不同的报废标准。国家经济贸易委员会、国家发展计划委员会、公安部、国家环境保护总局等四部委2002年联合颁布的《摩托车报废标准暂行规定》明确规定，使用年限达到8?10年的两轮摩托车，应当报废。具体使用年限由省、自治区、直辖市人民政府有关部门在以上使用年限内，结合本地实际情况确定。摩托车达到使用年限或累计行驶里程后，依据国家机动车运行安全技术条件和国家机动车、污染物排放标准检验合格的车辆，可以延长使用年限，但延长年限最长不超过3年。上海市公安局等四部门在行政规章设定的摩托车使用年限范围内，在《规定》中进一步明确，上海市两轮摩托车自初次登记之日起年限达到8年，应当报废。摩托车达到报废年限后，经检验合格，延长使用年限最长不超过3年。上诉人购买了品牌型号为宝马牌WB102290的普通两轮摩托车，向被上诉人市交警总队提出机动车登记申请。被上诉人根据相应的法律规范对上诉人的申请进行审查，认定上诉人的申请符合法定的登记条件，向上诉人发放了机动车登记证、号牌和行驶证，并在机动车行驶证备注栏内签注"强制报废期止：2023-06-12"，符合法律规定，未超越行政职权。原审法院判决维持被诉行政行为，并无不当。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。
（六）二审定案结论
上海市第二中级人民法院经审理认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人张某负担（已付）。
本判决为终审判决。
（七）解说
本案为上海市首例不服摩托车行驶证"备注栏"签注强制报废期的行政案件。本案的新颖性和特殊性在于，行政机关签注行为依据的不是法律规范，而是公安部制定的强制性行业标准。标准不属于法的渊源，也不同于有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，能否作为行政行为作出的职权依据，是本案司法审查的难点。法院在案件审理过程中，从以下三个方面，对此问题进行了深入思考：
1、职权法定原则下行政授权依据的范围
依法行政的核心要义是职权法定（又称法律保留），是指行政机关作出行政行为，特别是可能对相对人产生不利影响的行政行为，必须有授权依据。在行政法领域内，法无授权不可为。作为行政行为的授权依据，法学理论界通说认为是法的正式渊源，根据《立法法》的规定，法的正式渊源包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章，并不包括标准。最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中也明确，人民法院审理行政案件，依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，参照规章；有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法时应承认其效力。
2、标准的定义和通常适用范围
根据国家质量监督检验检疫总局公布的《标准化工作指南 第1部分: 标准化和相关活动的通用词汇》（GB/T 20000.1-2002），与标准化相关的规范性文件包括标准、技术规范、规程和法规。这里的法规是指由权力机构通过的有约束力的法律性文件，可以理解为法的正式渊源。标准是区别于法规，为了在一定范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用的和重复使用的一种规范性文件。国家质检总局在该国家标准中，在"标准"的定义下还注明，标准宜以科学、技术的综合成果为基础，以促进最佳的共同效益为目的。也就是说，标准是针对"事或物"的规则，通常具有技术性、科学性、合理性及可实践性等基本特征，其自然属性较强。标准与调整人的行为关系、以权利义务为内容的法律在调整对象上有明显的不同。此外，标准虽然可归类为规范性文件，但其调整对象的特殊性决定了标准不存在可供判断内容合法性的上位法，法院无法通过法律适用规则来判断标准的合法性及在具体案件中的可适用性，因此，标准又具有区别于有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件的特殊性。因此，在行政执法领域中，标准通常被用作判断行政相对人行为性质的依据（如行政相对人制作的产品不符合标准，行政机关依据标准认定行政相对人的行为违法），也正因为如此，法学理论界忽视了标准作为行政主体职权依据的可能性和现实性。
3、强制性标准的效力来源
我国《标准化法》规定，强制性标准必须执行。在本案中，机动车属于高速运输工具，上道路行驶的机动车是否符合安全技术标准涉及公共利益，对此，公安部对道路交通管理信息的采集制定了行业标准，并对机动车行驶证签注行为规定了强制行业标准。对于有强制报废期的机动车，在行驶证副页备注栏签注强制报废期，既是公安机关方便行政管理的合理举措，又可对机动车所有人、使用人、买受人等起到必要的提示作用，有助于保障公共安全。在《标准化法》赋予强制性标准国家强制力的情况下，强制性标准对公安机关交通管理部门的签注行为提出的要求，具有"准法律"的色彩，公安机关交通管理部门不得违反，人民法院也必须予以高度尊重。因此，人民法院认定本案被告的签注行为有授权依据与职权法定原则并不相悖。
（叶一）
【裁判要旨】根据我国《标准化法》的规定，强制性标准必须执行，因而强制性标准具有"准法律"的作用。行政主体依据强制性标准作出具体行政行为，不存在自由裁量的余地，相对人亦无拒绝适用的可能。对于行政主体依据强制性标准作出的具体行政行为，人民法院不应以违反职权法定原则否定其合法性。
