（一）首部

1.裁定书字号：福建省建宁县人民法院（2004）建行初字第10号裁定书。

2.案由：不服火灾直接财产损失核定案。

3.诉讼双方
原告：刘某，男，1954年8月27日出生，汉族，农民。
委托代理人：张健超，福建枫桦律师事务所律师。
委托代理人：刘珍福，福建枫桦律师事务所律师。
被告：福建省建宁县公安消防大队，住所地为福建省建宁县黄舟坊南路10号。
法定代表人：罗某，大队长。
委托代理人：吴某，福建省三明市公安消防支队参谋。
委托代理人：林某，福建省建宁县公安消防大队参谋。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省建宁县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘云华；审判员：梅德生、赵建敏。

6.审结时间：2004年6月15日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2003年7月24日，原告所在自然村发生火灾。火灾发生后，被告作出火灾原因认定，认定25户总计损失为191512元。原告不服，向三明市公安消防支队申请重新认定。2003年10月24日三明市公安消防支队撤销被告的认定，责令被告重新认定。2004年1月13日被告重新作出（建）公消［2004］第32号火灾直接财产损失核定书，认定原告的直接财产损失为22731元。

2.原告刘某诉称：2003年7月24日，原告所在自然村发生火灾。2003年8月15日被告作出（建）公消［2003］第004号火灾原因认定书，认定25户总计损失为191512元，火灾原因不明。原告不服，向三明市公安消防支队申请重新认定。2003年10月24日三明市公安消防支队撤销被告的认定，责令被告重新认定。2004年1月13日被告重新作出（建）公消［2004］第32号火灾直接财产损失核定书，认定原告的直接财产损失为22731元。原告认为，根据《中华人民共和国消防法》第四条、《火灾事故调查规定》第二十六条、第二十八条的规定，被告不仅有救火的职责，还有对火灾直接财产损失进行核定的职责。它直接影响当事人的行政、刑事、民事责任。在本案中火灾损失的认定直接影响原告向相关民事责任人追偿损失的数额。因此，被告作出的火灾直接财产损失核定具有可诉性。请求撤销被告作出的（建）公消［2004］第32号火灾直接财产损失核定书，责令被告对原告的财产损失进行重新核定。

3.被告建宁县公安消防大队辩称：火灾直接财产损失核定不属于行政诉讼受案范围，对原告的诉讼请求予以驳回。《火灾统计管理规定》第一条规定：“为了加强火灾统计管理工作，保障火灾统计资料的准确性和及时性，充分发挥火灾统计在消防工作中的作用，根据《中华人民共和国统计法》和有关消防法规，制定本规定。”第三条规定：“火灾统计的基本任务是对火灾进行统计调查、统计分析，提供统计资料，实行统计监督。”上述规定可以看出，核定的目的只是用于宏观的火灾统计，作为国家消防宏观指导、决策的依据。火灾直接财产损失核定不是火灾实际损失的核定。火灾直接财产损失核定不可能像鉴定那样将烧毁程度等数据精确量化，只能依据《火灾直接财产损失统计方法》作出。所以，核定的结论不是火灾财产的实际损失，不能作为当事人进行民事赔偿的依据。当事人可以委托财产评估或价格认证机构进行价格鉴定，评估或鉴定结论可以作为火灾实际财产损失的依据。因此，火灾直接财产损失核定对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼案件范围，对原告的诉讼请求应予以驳回。

（三）事实和证据
建宁县人民法院经公开审理查明：2003年7月24日21点，原告所在自然村发生火灾。2003年7月25日，原告填写了火灾直接财产损失申报表。被告于2003年8月3日作出（建）公消［2003］第004号火灾原因认定书，认定受灾25户总损失191512元，并于2003年8月15日送达给原告。原告不服，向三明市公安消防支队申请重新认定，三明市公安消防支队于2003年10月24日作出“撤销原认定，责令建宁县公安消防大队重新作出火灾原因认定”的决定。原告在2003年8月份向被告又提交一份“刘某7·24火灾烧毁财产损失情况”财产清单。被告根据2003年7月25日原告填写的火灾直接财产损失申报表于2004年1月12日填写火灾直接财产损失核定表，2004年1月13日作出（建）公消［2004］第32号火灾直接财产损失核定书，核定原告直接财产损失为22731元。
上述事实有下列证据证明：
1.2003年8月3日作出的（建）公消［2003］第004号火灾原因认定书，认定受灾25户总损失191512元，火灾原因不明。
2.三明市公安消防支队火灾原因重新认定决定书证明“撤销原认定，责令建宁县公安消防大队重新作出火灾原因认定”的决定。
3.2003年7月25日原告填写的火灾直接财产损失申报表，证明原告财产损失的情况。
4.火灾直接财产损失核定表、火灾直接财产损失核定书，证明核定原告直接财产损失为22731元。

（四）判案理由
本院认为：《中华人民共和国消防法》第三十九条第一款规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”说明被告在火灾发生后，有权核定火灾损失。《火灾统计管理规定》第一条规定：“为了加强火灾统计管理工作，保障火灾统计资料的准确性和及时性，充分发挥火灾统计在消防工作中的作用，根据《中华人民共和国统计法》和有关消防法规制定本规定。”第三条规定：“火灾统计的基本任务是对火灾进行统计调查、统计分析，提供统计资料，实行统计监督。”从上述相关规定可以看出，公安消防机构对火灾损失的核定只是一种国家的宏观统计行为。被告对财产损失的核定是依据当事人的申报针对统计需要而核定的，不是对财产损失的鉴定，不影响当事人的权利义务，与当事人之间没有法律上的利害关系，不属于行政诉讼的受案范围。

（五）定案结论
建宁县人民法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回原告刘某的起诉。
案件受理费100元，其他诉讼费50元，合计150元，由原告刘某负担。

（六）解说
行政诉讼案件的发生大都与民事诉讼有关。当事人提起火灾类行政诉讼，大都是为有利于民事诉讼而为，试图通过提起行政诉讼，获得一个更有利的消防部门的结论，从而在民事案件审理中占据主动，直至胜诉。本案中原告也出于此目的。然而，火灾类行政诉讼是否可以列入行政诉讼案件的受案范围，法律规定之间有冲突，各地法院的做法亦有不同，客观上造成了一定程度的执法紊乱。《公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属于行政诉讼受案范围的批复》对此明确作出了否定的答复，《火灾事故调查规定》也规定，“火灾原因、火灾事故责任重新认定为最终决定”。但在2000年3月10日，最高人民法院发布《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》后，人民法院开始受理不服火灾事故调查结论的行政诉讼案件。此后，全国各地因不服火灾事故调查结论而引起的诉讼案件不断发生，但是各地人民法院的处理仍各有不同。如四川叙永县法院以火灾事故调查结论属行政确认行为，进行了受理和审判，同时提出《火灾事故调查规定》及公复字［2000］3号文件均非法律。因而火灾事故调查结论并非《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第四款所指的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”，而在人民法院司法审查的范围之外。贵州云岩法院却在终审判决撤销火灾事故责任重新认定决定书之后，又通过审判监督程序，根据公安部公复字［2000］3号文件，再审驳回了当事人的起诉。法律的冲突，使原本很严肃的执法过程出现了随意性，实践中当事人不知所措，人民法院无所适从。
然而，本案是不服火灾直接财产损失核定的行政案件，与前述的不服火灾原因、火灾事故责任认定又有所区别。关键问题是公安消防大队作出的火灾直接财产损失核定属于什么性质，对行政相对人的权利义务是否有实质影响，是否具有可诉性。《中华人民共和国消防法》第四条规定：“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理，县级以上地方各级人民政府公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府公安消防机构负责实施。”《火灾事故调查规定》第二十六条规定：“公安消防机构应当根据国家有关规定及时指派火灾事故调查人员对上报的火灾损失情况进行核定。”第二十八条规定：“公安消防机构应当根据火灾原因、火灾损失等调查情况，查明火灾事故责任，制作《火灾事故责任书》。”因此，火灾直接财产损失核定是被告的法定职权。那么，火灾直接财产损失核定的性质是什么，是否属于行政确认?所谓行政确认行为是行政机关依法认定并公开宣告某种法律事实或某种法律关系是否存在的行为。行政确认不直接改变公民、法人或者其他组织的法律地位，只是通过行政确认明确相对人的权利义务，成为决定相对人权利义务的先决条件，本案中被告有对火灾直接财产损失进行核定的法定职责，但是，火灾直接财产损失核定并不等同于火灾实际的损失。《火灾直接财产损失统计方法》标准适用于各类房屋、构筑物、设备等，不适用于货币及有价证券（卡）等的火灾损失统计。火灾直接财产损失核定不可能像鉴定那样将烧毁程度等数据精确量化计算价值（例如名人字画），只能依据《火灾直接财产损失统计方法》作出，其性质是一种统计数据，其作用是用于宏观的火灾统计，作为国家消防宏观指导、决策的依据。所以，核定的结论不是火灾财产的实际损失，不能作为当事人进行民事赔偿的依据。当事人寻求救济时，可以委托财产评估或价格认证机构进行价格鉴定，评估或鉴定结论可以作为火灾实际财产损失的依据。因此，火灾直接财产损失核定不属于行政确认，被告的火灾直接财产损失核定不成为决定相对人权利义务的先决条件，对原告的权利义务不产生实际影响。因此，法院驳回原告起诉的裁定是正确的。
（福建省建宁县人民法院　李中　刘云华）