（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：四川省郫县人民法院（2005）成郫行初字第2号。
二审判决书：四川省成都市中级人民法院（2005）成行终字第180号。
3.诉讼双方
原告（上诉人）：李某，男，汉族，1938年9月29日出生。
委托代理人（一、二审）：刘学彬，四川盛豪律师事务所律师。
被告（被上诉人）：郫县公安局。
法定代表人：张某，该局局长。
委托代理人（一审）：崔某、王某，该局工作人员。
委托代理人（二审）：王某、朱某，该局工作人员。
5.审判机关和审判组织
一审法院：四川省郫县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王乾良；代理审判员：周玉兴、席佳。
二审法院：四川省成都市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：沈建；代理审判员：郑红、李伟东。
6.审结时间
一审审结时间：2005年8月8日。
二审审结时间：2005年12月2日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：2005年3月8日，原告以挂号邮件的形式向被告报案称，2001年2月5日，原告遭遇抢劫后向被告下辖派出所报案，被告知原告应向成都市公安局公交分局报案，原告当即用被告下辖派出所的电话向成都市公安局公交分局报案。由于原告至今没有得到破案通知，原告请求被告立案侦查以追回经济损失，原告同时请求被告予以回复。被告没有在60日内给予原告一个明确的书面答复。
（2）原告诉称：被告的行为属于不履行法定职责。要求被告对原告的报案材料予以答复。
（3）被告辩称：对于原告李某2005年3月8日以挂号邮件的形式递交的报案材料，经被告调查发现，原告李某在2001年2月5日已就该案向成都市公安局公交分局报案，且该局已立案侦查。原告李某在明知成都市公安局公交分局已经立案的情况下，再向被告递交报案材料，要求被告立案侦破，对此，虽然被告在原告提起行政诉讼后，才向原告作出书面答复，但被告的行为并没有侵犯原告的合法权益，也不构成不履行法定职责。被告请求法院驳回原告李某的诉讼请求。
2.一审事实和证据
郫县人民法院经公开审理查明：2001年2月5日19时，原告李某以自己乘坐中巴车时，随身携带的2 200元现金在郫县犀浦镇境内被扒窃为由，前往郫县公安局犀浦派出所报案。值班民警告知原告李某应向成都市公安局公交分局报案。原告李某用犀浦派出所电话向成都市公安局公交分局报案。此后，原告李某又亲自到成都市公安局公交分局再次陈述了被扒窃的事实经过。成都市公安局公交分局受理原告李某报案后，于2001年2月8日决定立案侦查，并于2001年2月13日、3月12日、5月11日三次电话与原告李某取得联系，并告知原告待案件侦破后再通知原告。2005年3月8日，原告李某以挂号邮件的形式向被告寄交报案材料，要求被告进行立案并答复。2005年5月25日，被告郫县公安局接待了原告李某，并口头告知帮助了解破案情况。5月27日被告郫县公安局以书面形式向原告李某告知了按照案件管辖，原告所报案件成都市公安局公交分局已于2001年2月8日立案侦查，目前仍在侦查过程中。上述事实有下列证据证明：
（1）2005年5月27日复函一份。内容为告知李某所述案件成都市公安局公交分局已于2001年2月8日立案侦查。
（2）刑事案件报案受理登记表一份。内容为2001年2月5日报案人李某所述当日发生在成都至都江堰中巴车上2 200元现金被扒的案件，成都市公安局公交分局于2001年2月8日立案侦查。
（3）发文簿一份。内容为2001年2月13日、3月12日、5月11日成都市公安局公交分局三次与原告李某电话取得联系。
（4）接待记录一份。内容为2005年5月25日郫县公安局工作人员接待李某的谈话内容记录。
（5）《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十三条“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查”以及第八十六条“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案”的规定。
（6）《成都市公安局关于刑事案件管辖分工（试行）的通知》第一条第（十）项：“公交分局主管发生在车线、车站的有关犯罪案件”及其附件第（十一）条的规定：“公交分局主管发生在车线、车站的下列案件：第264条盗窃罪”的规定。
3.一审判案理由
一审法院认为，《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十三条和第八十六条作为确定公安机关行使刑事案件管辖权的法律规定，公安机关应严格遵守。《成都市公安局关于刑事案件管辖分工（试行）的通知》，就具体的个案应由哪一具体的公安机关行使管辖权进一步作出明确的规定，该规范性文件的规定应当作为确定成都市范围内公安机关行使刑事案件管辖权的依据。根据《成都市公安局关于刑事案件管辖分工（试行）的通知》第一条第（十）项：“公交分局主管发生在车线、车站的有关犯罪案件”及该文附件第（十一）条对公交分局管辖案件范围进一步界定为盗窃和抢劫等案件的规定，原告李某在乘车时，随身携带的现金被扒窃，应由成都市公安局公交分局立案管辖。原告在案发后，向被告郫县公安局下辖派出所报案，派出所值班人员已告知应向成都市公安局公交分局报案，原告李某也当即用派出所电话向成都市公安局公交分局报了案。据此，被告郫县公安局已经履行了其职责。原告李某在知道报案已于2001年2月8日由成都市公安局公交分局立案侦查的情况下，以报案材料的形式要求被告郫县公安局再行立案侦查，被告郫县公安局没有立案，不构成不履行法定职责。原告李某以被告郫县公安局对报案材料没有在60日内答复是否立案构成不履行法定职责的理由不能成立。因此，对于原告李某要求被告郫县公安局对报案材料予以答复的诉讼请求，不予支持。
4.一审定案结论
郫县人民法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求”第（一）项“起诉被告不作为理由不能成立的”的规定，作出如下判决：
驳回原告李某的诉讼请求。
案件受理费人民币100元，其他诉讼费人民币100元，共计人民币200元，由原告李某负担。并对原告李某提供司法救助并免收案件受理费及其他诉讼费。
（三）二审诉辩主张
二审中，诉辩主张与一审基本一致。
（四）二审事实和证据
二审中，双方当事人未提供新的证据。
（五）二审判案理由
成都市中级人民法院认为：上诉人李某2005年3月8日向被上诉人郫县公安局寄交的报案材料的主要内容为，其于2001年2月5日乘坐公共汽车时在郫县犀浦境内丢了2 200元钱，要求郫县公安局立案侦查、破案和惩治犯罪，故该材料属于刑事案件报案材料。而根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十六条“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申请复议”以及第八十七条“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”的规定，公安机关对刑事案件的立案、侦查和破案属于刑事诉讼法的明确授权的行为。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（二）项关于公民、法人或者其他组织对公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院的受案范围的规定，上诉人李某就刑事报案材料对被上诉人郫县公安局提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围。
（六）二审定案结论
成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定作出如下裁定：
1.撤销四川省郫县人民法院（2005）成郫行初第2号行政判决。
2.驳回上诉人（原审原告）李某的起诉。
案件受理费人民币100元，由李某负担。并对李某提供司法救助免收案件受理费。
（七）解说
1.由于公安机关兼具维护社会治安秩序的行政管理职能和开展刑事侦查，揭露和打击犯罪的刑事司法职能，职能的双重性也决定其职责的双重性。因此，公安机关不履行法定职责包括了行政不作为和刑事不作为。公安机关的行政不作为具有可诉性是不言而喻的。刑事不作为是否具有可诉性目前法律虽没有明确的界定，但公安机关履行刑事司法职能，其权力和程序都是依照刑事诉讼法的规定和授权。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（二）项关于公民、法人或者其他组织对公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不服提起诉讼的，不属于人民法院受案范围的规定，公安机关按照刑事诉讼法的明确授权实施的行为即刑事作为不具有可诉性。刑事不作为是相对于作为而言的，其实质仍然属于刑事司法范畴，因此仍不具有可诉性，人民法院不能通过行政诉讼审查公安机关的刑事不作为。
2.本案原告起诉公安机关不履行法定职责的性质认定，即起诉行政不作为还是刑事不作为。从原告的报案材料可以看出，原告是在遭遇不法侵害后向公安机关报案，要求公安机关立案侦查和破案，主要是想通过自己的报案启动刑事司法程序，最终达到揭露和打击犯罪以保护自身合法权益的目的。被告受理原告的报案也是作为刑事案件进行受理登记。因此，原告认为公安机关不履行法定的义务应当是公安机关在进行刑事立案时所应承担的义务。原告起诉的实质是起诉公安机关的刑事立案不作为。《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十七条规定“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”根据该条，原告不服公安机关的刑事立案不作为，应向检察机关提出申请和控告，而不应通过行政诉讼的程序获得救济。
3.人民法院在行政诉讼中对公安机关实施的行为进行审查有时会涉及刑事司法行为。对于公安机关的刑事司法行为，只能由人民检察院依照刑事诉讼法来实施法律监督，人民法院不能越俎代庖，行使司法审查职能。人民检察院作为宪法规定的专门法律监督机关，在刑事诉讼全过程中充分的发挥着法律监督作用。无论是刑事案件的立案、侦查、审查起诉、审理甚至是案件的最后执行阶段，刑事诉讼法都赋予了检察机关强大的法律监督职能，因此涉及公安机关在刑事诉讼过程中违法作为和不作为的问题，只能由控告人向检察机关反映并最终由检察机关作出处理。本案一审虽判决驳回了原告的诉讼请求，但其结论是人民法院依据刑事诉讼法以及相关刑事办案程序规范对公安机关司法行为的合法性进行实质审查后得出，显然是代替检察机关履行了法律监督职能，应予纠正。二审在明确诉争对象为公安机关刑事立案不作为的基础上裁定驳回原告的起诉是恰当、正确的。
（四川省郫县人民法院 王乾良）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2006年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第56 - 60 页
