（一）首部

1.判决书字号：河南省郑州市太康县人民法院（2006）太行初字第34号。

2.案由：不服土地行政裁决。

3.诉讼双方
原告：于某，男，汉族，农民，住太康县。
委托代理人：孙圣华，郑州市管城区东城第三法律服务所法律工作者。
委托代理人：崔会英，郑州市管城区东城第三法律服务所法律工作者。
被告：太康县老冢镇人民政府。
法定代表人：沈某，该镇镇长。
委托代理人：陈某，该镇政府法律顾问。
第三人：于某1，女，汉族，村民，住老冢镇港李行政村耿庄自然村。
第三人：于某2，女，汉族，村民，住大许寨乡格花李行政村，村民，系于某1之妹。
委托代理人：韩利堂，太康县创新法律服务所法律工作者。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：河南省郑州市太康县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李太生；审判员：刘秀梅、李子。

6.审结时间：2006年8月12日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告于2006年5月7日作出太老政字第2006（02）号处理决定，认定将1.9亩的土地安置补偿费归于某2所有，下余0.674亩的土地安置补偿费归原告及二第三人共有。

2.原告诉称
原告自幼与叔父于某3共同生活，1990年承包责任田时，原告一家7口人共分得耕地13.66亩，其中淤泥地 2.8亩（每人0.4亩，现被许亳高速公路占用）。之后，于某2出嫁，原告叔父、婶母相继去世，全部耕地由原告耕种。由于于某1婆家耕地少，经协商，2.8亩地暂由于某1耕种，原告随时可以收回。被告作出处理决定，将1.9亩的土地安置补偿费归于某2所有，下余0.674亩的土地安置补偿费归原告及二第三人共有，明显认定事实错误，故请求法院依法撤销被告于 2006年5月7日作出的太老政字第2006（02）号处理决定。

3.被告辩称
原告自8岁时随二第三人之父、母（原告叔、婶）生活，1990年承包责任田时，原告一家居住在常营代庄，但原告在其叔于某3名下承包了4口人的责任田，第三人于某2及其父母承包了3口人的责任田。责任田到户后，第三人之父于某3让原告挑选，原告挑选了于庄村西的两块好地块。至此，原告家、第三人家各自耕种各自的土地，互不干涉。本案争议的2.8亩土地由于某2及其父、母耕种，于某2出嫁后，由于某1耕种直至被许亳公路占用。被告作出被诉处理决定与原告无关，请求法院驳回原告的起诉。

4.第三人于某1述称
原告8岁时随第三人父母生活，但自原告结婚到常营镇落户后，就再没有和第三人家共同生活过。1990年，于庄自然村进行土地承包时，因原告在常营代庄承包有耕地，就在第三人之父名下违法承包了4口人的责任田。因原告一家在常营生活，责任田到户后，第三人之父就将7口人的五块耕地一分为二，让原告挑选最好的两块，合计7.6亩，位于于庄村西。第三人家耕种余下的3块，共5.7亩。原告家与第三人家各自耕种，互不干涉。1994年，第三人于某2出嫁后，第三人之父将本案争议的2.8亩土地承包给了于某1，并且一直耕种至今。于某1耕种期间，所有费税均由其本人向政府缴纳。

5.第三人于某2述称
1990年，于庄自然村进行土地承包时，我随父母生活在于庄，系于庄村民，理应分得责任田1.9亩。1994年，我出嫁到大许寨乡格花李行政村后，未分得责任田。原告结婚到常营落户后，就不在于庄生活了。承包地到户后，我父亲就将全家7口人的耕地一分为二，于某挑选于庄村西的两块好地，下余三块地（含争议的2.8亩）由我和父母耕种。许亳高速公路占用的土地中，西地的0.822亩是原告的，南地的 2.8亩是我和我父母的，该2.8亩地与原告家无关，于某不应得到这2.8亩土地的补偿款。

（三）事实和证据
河南省郑州市太康县人民法院经公开审理查明：原告与二第三人原同为太康县老冢镇孟庄行政村于庄自然村人，且系堂兄妹关系。原告8岁时，因父亲病故、母亲改嫁，遂跟随其叔婶（第三人父、母）与第三人家共同生活。原告结婚后，到太康县常营镇张小庄行政村代庄自然村的岳父岳母落户生活（男到女家）。1990年，于庄自然村进行土地承包，第三人于某1已经出嫁至老冢镇港李行政村耿庄自然村，未在于庄分得责任田；第三人于某2及其父母分得3口人的责任田；原告夫妇及其子女在第三人之父名下分得4口人的责任田。该家庭以第三人之父为户主共分得7口人的责任田，由5块土地组成，合计13.66亩。1994年，第三人于某2出嫁到太康县大许寨乡格花李行政村，但至今未在该村分得责任田；于某2婚后去新疆打工，第三人于某1于2003年耕种于庄村南的2.8亩土地。2005年，许亳高速公路修建时，占用于庄村西原告耕种的土地0.822亩，占用于庄村南于某1耕种的土地2.574亩。其中，0.822亩耕地的补偿款9 864元及青苗补偿款411元原告已经领取；2.574亩耕地的青苗补偿款 1 287元第三人于某1已经领取。原告与第三人因2.574亩承包土地补偿款30 888元的归属发生争议。第三人于2005年8月向被告申请行政裁决；被告于2006年5月7日作出被诉的处理决定。原告不服，于2006年5月18日诉至本院，请求撤销被诉的处理决定。
以上事实有原告提供的证人于某3、韩某，第三人提供的证人于某3、孟某、于某4出庭作证的证言；被告、第三人提交的许亳高速公路青苗补偿款登记表、许亳高速公路土地补偿登记表等及本案庭审笔录在卷证实。

（四）判案理由
河南省郑州市太康县人民法院经审理认为：2005年许亳高速公路占用的2.574亩土地是1990年于某3承包的五块耕地中的一块。原告与二第三人讼争的该耕地的补偿款30 888元，是政府依法征用该耕地后对土地承包人的补偿。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条第（二）项“承包地被依法征用、占用，承包方有权依法获得相应的补偿”的规定，该款应当补偿给土地承包人，因此，本案原告与二第三人争议的实质是农村土地承包经营权纠纷。
《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包、经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”依据该规定，被告对原告与二第三人之间的土地承包经营权纠纷只享有调解的权力，不具有作出行政裁决的职权。被告作出被诉处理决定所依据的《中华人民共和国土地管理法》与《农村土地承包法》相比较，《土地管理法》属普通法，而《农村土地承包法》则属于特别法，依据特别法优先适用于普通法的法律适用原则，《土地管理法》不适用于本案。因此，被告不具备作出被诉处理决定的法定职权。作出该处理决定属超越职权，应予撤销。被告的处理决定将原告于某列为争议当事人之一，且处理决定内容涉及原告于某的权利、义务，故被告辩称其作出被诉处理决定与原告无关，要求本院驳回原告起诉的请求不能成立。

（五）定案结论
河南省郑州市太康县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目之规定，作出如下判决：
撤销被告太康县老冢镇人民政府2006提5月7日作出的太老政字第2006（02）号《关于太康县老冢镇孟庄行政村于庄自然村于某1、于某2与于某土地安置补偿的处理决定》；
案件受理费200元，由被告承担。
一审宣判后，各方当事人均未上诉，该判决书已发生法律效力。

（六）解说
太康县人民法院判决撤销太康县老冢镇政府作出的《关于太康县老冢镇孟庄行政村于庄自然村于某1、于某2与于某土地安置补偿的处理决定》的事实与理由，已在上述判案理由中充分阐述，笔者不再赘述。但通过审理本案，笔者认为，审理同类案件应当把握以下三点：
1.农村土地承包纠纷的处理程序
2003年3月1日施行的我国《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”第五十二条规定：“当事人对农村土地承包仲裁机构的仲裁裁决不服的，可以在收到裁定书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。”
中华人民共和国国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》（2003年3月1日施行）第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理……（四）农村土地承包经营权争议案件……”从以上规定看，《农村土地承包法》对因土地承包经营发生的纠纷没有设定行政处理程序，该法规定的是协商、调解、仲裁、起诉的程序，其中“起诉”是指民事诉讼，排除了行政诉讼的可能。国土资源部令第17号对行政机关针对土地承包经营权纠纷进行土地行政裁决作了禁止性规定，因此，本案被告针对原告与第三人之间的土地承包经营权纠纷作出行政裁决，显属不当。
2.农村土地承包行政争议案件的受理和审理
本案原告与第三人的纠纷发生在《农村土地承包法》施行以后，被告运用行政职权裁决处理该纠纷，本院以被告超越职权为由判决撤销其所作出的行政行为适当。另外，如果当事人因土地承包经营纠纷申请行政机关裁决，行政机关不予受理或者未作出行政裁决的（最高人民法院司法解释规定的情形除外），当事人向法院起诉行政机关不作为的，法院应以当事人的诉讼请求不成立为由判决驳回其诉讼请求。2005年7月最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定：“集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”该规定为特殊情况下涉及农村土地承包纠纷设置了一个行政处理程序。依此规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权而申请有关行政主管部门解决，有关行政主管部门未予解决或集体经济组织成员对解决结果不服而向法院起诉的，法院应当作为行政案件受理和审理。
《农村土地承包法》第二十三条规定：“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”为落实该条规定，农业部于2003年11月颁布了《农村土地承包经营权证管理办法》，对土地承包经营权证的申请、初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确、具体的规定，因此，土地承包当事人对相关地方人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议而向法院起诉的，法院应按行政案件受理和审理。
3.土地承包纠纷和土地权属争议的区别
农村土地承包纠纷是指土地承包方与发包方之间在履行承包合同、承包经营权流转或继承以及侵犯承包经营权等方面发生的民事纠纷。《农村土地承包法》施行以后，处理土地承包经营纠纷已有了一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。土地权属争议是指单位与单位之间、个人与个人之间或者单位与个人之间，因土地所有权或者使用权的归属不清，各自都没有合法有效的权属证照凭证，而又主张土地权属所引发的争议。依据我国《土地管理法》的规定，土地权属争议的处理程序是：首先由当事人协商解决；协商不成的，申请人民政府处理；对人民政府的处理决定不服的，可依法向法院提起行政诉讼。
从《农村土地承包法》和《土地管理法》的相关规定看，土地承包纠纷和土地权属争议的主要区别在于：一是土地承包纠纷绝大多数为民事纠纷，体现的是民事法律关系特征；而土地权属争议大部分属于行政争议，更多地表现为行政法律关系。二是处理和审理土地承包纠纷案件要依照《农村土地承包法》规定的程序和《民事诉讼法》规定的程序进行；而处理和审理土地权属争议案件，则应依照《土地管理法》和1995年3月11日原国家土管局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》、国土资源部令17号《土地权属争议调查处理办法》等法律、法规、规章规定的程序进行。三是《农村土地承包法》对处理土地承包纠纷没有规定行政处理程序，而《土地管理法》对处理土地权属争议则明确设置了行政处理程序。四是按照前述司法解释第一条第二款的规定，即集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权的，应当向有关行政主管部门申请解决，此种情形可能引发行政争议和行政诉讼，但该司法解释对此种争议未规定行政复议程序；而对土地权属争议案件，《行政复议法》和最高人民法院的相关司法解释则明确规定了行政复议作为前置程序。
土地承包经营纠纷不属于土地权属争议，处理和审理土地承包经营纠纷案件要适用《农村土地承包法》及其司法解释等法律规范，而处理和审理土地权属争议案件则要适用《土地管理法》、《行政复议法》及其司法解释等法律规范。因此，审判工作中应对两者加以严格区分，以便依法作出正确的裁判。
（河南省郑州市太康县人民法院　李太生）