(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省淮安市清河区人民法院(2008)河行初字第25号判决书。
二审判决书:江苏省淮安市中级人民法院(2008)淮中行终字第0049号判决书。
3.诉讼双方
原告:淮安市水利资产经营有限公司。
法定代表人:许某,董事长。
委托代理人:黄海滨,江苏淮安楚平鸣律师事务所律师。
被告(被上诉人):淮安市建设局。
法定代表人:赵某,局长。
委托代理人(一审):成某,女,该局工作人员。
委托代理人(二审):潘东升,江苏淮安昊振翰律师事务所律师。
第三人(上诉人):石某。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省淮安市清河区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:张茁;审判员:章晓强、马锦亚。
二审法院:江苏省淮安市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:浦永军;审判员:徐慧鸣、张清仕。
6.审结时间
一审审结时间:2008年3月10日。
二审审结时间:2008年5月25日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:因原告申请,被告于2008年1月14日就第三人被拆迁房屋补偿安置事宜作出淮建拆裁字[2007]185号行政裁决。
(2)原告诉称:被告作出的行政裁决认定被拆迁房屋的附属设施补偿款过高、限定被拆迁房屋交付期限过长,严重影响原告的利益和项目建设的进度。因此,请求撤销该行政裁决对附属设施补偿部分的认定并重新作出认定,同时要求限第三人立即腾空被拆迁房屋交于原告拆除。
(3)被告辩称:被告所作裁决中对第三人附属设施的补偿是根据现行的拆迁文件规定计算得出的,且有原告认可并提交的对第三人附属设施的明确计算结果。对第三人限定的搬迁期限是根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的相关规定作出的,并无违法之处。因此,被告作出的淮建拆裁字[2007]185号行政裁决书,适用法律法规正确,程序合法,请求法院予以维持。
(4)第三人述称:原告所实施的整个拆迁过程不公平、不公正、不透明,对第三人约200平方米的土地使用权没有合理补偿;行政裁决对房屋估价不合理,评估价格太低,与实际拆迁补偿价格差距太大;国务院《城市房屋拆迁管理条例》与《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)的有关原则和精神相抵触,应当按照《物权法》来处理本案所涉拆迁问题,以充分尊重被拆迁人的合法权益。请求撤销行政裁决。
2.一审事实和证据
江苏省淮安市清河区人民法院经公开审理查明:原告淮安市水利资产经营有限公司于2007年5月18日取得淮拆许字[2007]第010号房屋拆迁许可证,需拆迁规划红线内的建筑物,包括淮安市同庆街50号第三人石某66.31平方米的房屋及附属设施。在实施拆迁过程中,原告以第三人石某未与其达成拆迁补偿安置协议为由,向被告淮安市建设局申请行政裁决。经协调未果,2008年1月14日被告作出了淮建拆裁字[2007]185号行政裁决书,并向原告及第三人石某依法送达。被告裁决:(1)申请人淮安市水利资产经营有限公司提供新新家园B3—505室面积为76.96平方米的房屋及面积为9.07平方米的半地下车库与被申请人石某进行产权调换。申请人支付给被申请人产权调换的差价计人民币67 132.16元。(2)限被申请人石某自裁决书送达之日起20日内将淮安市同庆街50号被拆迁房屋腾空,交于申请人淮安市水利资产经营有限公司拆除。申请人向被申请人支付临时安置补助费,由其自行过渡。如被申请人需申请人提供临时过渡房,所提供的过渡房费用从被申请人临时安置补助费中扣除。原告淮安市水利资产经营有限公司不服该裁决,遂提起本案行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
(1)申请裁决书,用以证明被告作为城市房屋拆迁管理部门,对本起拆迁纠纷进行裁决的合法性。
(2)房屋拆迁许可证、房屋拆迁通告、拆迁估价机构选择通告、拆迁估价机构选票送达证、估价机构选择结果公示材料、拆迁估价机构选择结果公示材料、房屋拆迁延期通告、被拆迁房屋权属证明、初始土地登记审批表、被拆迁房屋估价报告、估价报告送达证明、安置房屋估价报告、安置房半地下车库价格说明、拆迁补偿安置方案、协调会笔录各一份,用以证明被告作出具体行政行为的事实依据。
(3)国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《江苏省城市房屋拆迁管理条例》、《淮安市城市房屋拆迁管理办法》、建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(建住房[2003]252号),用以证明被告作出具体行政行为的法律依据。
3.一审判案理由
江苏省淮安市清河区人民法院经审理认为:首先,就采用房屋产权调换方式下的补偿金额计算问题,《城市房屋拆迁管理条例》第二十五条规定,实行房屋产权调换的,拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定,计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格,结清产权调换的差价。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条第一款规定,对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定;拆迁人和被拆迁人不能达成一致的,由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定,房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。第二十条第一款规定,拆迁人或者被拆迁人对评估结果有异议的,可以在评估结果送达之日起五个工作日内要求评估机构作出解释、说明。评估机构应当在五个工作日内作出书面解释、说明。经解释、说明仍有异议的,持有异议的拆迁人或者被拆迁人可以委托符合本条例第十五条规定的其他评估机构重新评估。经审查,在实施本次拆迁中,江苏先河房地产评估咨询有限公司依照法定程序被确认为拆迁评估机构,其所作评估报告依法向有关当事人进行了送达,但各方当事人均未在法定期限内向原评估机构提出异议,故对原告所诉附属设施补偿标准太高以及第三人提出的房屋估价不合理、程序不透明的主张均不予支持。
建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(建住房[2003]252号)第十四条第三款规定,行政裁决规定的搬迁期限不得少于15天。被告淮安市建设局就搬迁期限所作裁决符合该规定,故对原告要求第三人立即腾屋交其拆除的诉讼请求亦不予支持。
其次,国务院《城市房屋拆迁管理条例》是现行有效的规范城市房屋拆迁的专门性行政法规,可以作为被告作出行政裁决的法律依据,故对第三人认为国务院《城市房屋拆迁管理条例》与《物权法》相抵触而不应适用的观点不予支持。
综上,被告淮安市建设局作出的淮建拆裁字[2007]185号行政裁决认定的事实清楚,程序合法,适用法律法规正确。
4.一审定案结论
江苏省淮安市清河区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项,作出如下判决:
维持被告淮安市建设局于2008年1月14日作出的淮建拆裁字[2007]185号行政裁决。
本案案件受理费50元,由原告淮安市水利资产经营有限公司负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人(原审第三人)诉称
淮安市水利资产经营有限公司在拆迁中没有尊重上诉人的权益,行政裁决亦严重侵犯了上诉人的合法权益。(1)上诉人被拆迁房屋中平房面积为66.31平方米,土地使用权面积为204.20平方米,上诉人年老体弱,丧失劳动能力且无其他收入来源,全部靠出租房屋维持生计。淮安市水利资产经营有限公司应该提供原地回迁安置房源,但行政裁决将上诉人异地安置在五楼,上诉人既感到生活不便亦失去了生活保障。(2)国务院《城市房屋拆迁管理条例》与《物权法》不能强拆的相关规定相冲突,一审判决及行政裁决适用法律均有误。请求二审法院撤销一审判决及行政裁决。
2.被上诉人(原审被告)辩称
一审法院判决维持该局作出的行政裁决是正确的,上诉人的上诉理由不能成立,请求二审驳回上诉,维持原判。
3.原审原告述称
一审判决正确,请求二审驳回上诉,维持原判。
(四)二审事实和证据
江苏省淮安市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
江苏省淮安市中级人民法院经审理认为:首先,对上诉人石某上诉所提原地回迁安置的请求不应予以支持。《城市房屋拆迁管理条例》第二十三条规定,拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十条第三款规定,拆迁人应当提供符合国家质量安全标准的房屋用于拆迁安置。实行异地安置的,应当一次性安置。《淮安市城市房屋拆迁管理办法》第三十三条第一款规定,拆迁人提供的产权调换房屋应当符合下列规定:(1)符合国家质量安全标准;(2)产权清晰且无权利限制。上述有关法规和规定均未确定在选择产权调换安置方式时对被拆迁户必须原地回迁,故原地回迁安置并非唯一的法定安置方式,故上诉人石某的该项上诉理由不能成立。
其次,本案拆迁纠纷应当适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》予以处理。对拆迁行为的合法性应当适用行为时的法律来审查,本案原审原告淮安市水利资产经营有限公司于2007年5月18日取得淮拆许字[2007]第010号房屋拆迁许可证,而《物权法》第二百四十七条规定“本法自2007年10月1日起施行”,该拆迁行为发生在《物权法》生效之前,故本案应当适用《城市房屋拆迁管理条例》。
再次,行政裁决中对石某的安置地点违反了有关法律的规定。对涉及特殊群体利益的具体行政行为进行合法性审查时,适用法律应穷尽现行法,以最大限度地保护民生利益。此外,行政诉讼法所规定的合法性审查原则要求人民法院在进行司法审查时,不仅应审查具体行政行为是否符合与之直接关联的一般性的法律、法规,还应该注意适用保护特定群体利益的特别法,这是法律适用的基本要求,也是行政诉讼法合法性审查原则的应有之义。《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十条规定:新建或者改造城镇公共设施、居民区和住宅,应当考虑老年人的特殊需要,建设适合老年人生活和活动的配套设施。本案中,被上诉人淮安市建设局在拆迁裁决中,没有考虑到上诉人石某年事已高且身患疾病的特殊情况,将其安置房裁决为没有电梯的多层住宅楼的第五层,该裁决的执行将给上诉人石某的生活带来不便,导致其生活质量较大程度地下降。基于此,被上诉人淮安市建设局作出的行政裁决应予以撤销,一审法院判决维持不当,应予以纠正。
(六)二审定案结论
江苏省淮安市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目、第六十一条第(二)项,作出如下判决:
1.撤销淮安市清河区人民法院(2008)河行初字第25号行政判决。
2.撤销被上诉人淮安市建设局淮建拆裁字[2007]185号行政裁决。
3.被上诉人淮安市建设局于本判决生效后60日内重新作出裁决。
一审案件受理费50元,二审案件受理费50元,合计100元,由被上诉人淮安市建设局承担。
(七)解说
本案争议的主要焦点是对被拆迁人予以产权调换的地点和方式问题,二审改判的关键点在于对行政诉讼法合法性审查原则的理解和把握与一审相异,且渗透了利益平衡和价值考量的因素。现试从以下两方面对二审判案理由予以分析:
首先,对涉及特殊群体利益的具体行政行为进行合法性审查时,适用法律应穷尽现行法。法律予以特别保护的特殊群体,多为生存能力、独立生活状况等方面具有特殊困难的人群,合法权益之争失利的打击对其显得尤为沉重,甚至影响其基本生存条件之维系。对此,人民法院应树立正确的司法导向,加强对特殊群体的人权保障,特别是加大对妇女儿童、退休下岗职工、被征地农民、被拆迁居民等社会弱势群体的司法保护力度,最大限度地保障民生利益。而寻找妥当解决本案争议的法律依据是法官的一项不容回避的义务。本案中,上诉人所提的原地回迁安置请求,因该种安置方式并非现行法所规定的补偿安置方式,而且上诉人就此亦未与拆迁人达成协议,行政裁决将其异地安置在无电梯的多层住宅楼的第五层并不违反拆迁法律法规的一般性规定。但如按此裁决执行,对年事已高且身患疾病的上诉人而言,肯定会带来生活上的极大不便,导致其生活质量较大程度地下降。在适用与具体行政行为直接相关的普通法律不能实现对特殊群体合法权益的保障,其权益有受损之虞时,法官应将找法的视角投向更为宽广的领域,上至部门法的基本原则,下至具体而细微的特别法律或一些法律中的特别规范,以穷尽现行法对特殊群体合法权益救济的途径和方式。
其次,全面审查具体行政行为是否符合与之相关的普通法及特别法,这是行政诉讼法合法性审查原则的应有之义。具体行政行为合法性审查原则是我国行政诉讼法的基本原则之一,它规定了在现阶段人民法院进行司法审查的标准、范围和强度,即主要是对具体行政行为是否合法进行审查,而不是对它是否妥当、合理进行审查。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条规定,被诉具体行政行为合法,但存在合理性问题的,人民法院应当驳回原告的诉讼请求。合法性审查的例外情形是《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定,人民法院仅对行政处罚这种行为才有直接变更权,且只有在行政处罚运用严重不当,达到“显失公正”的标准时,才能变更。合法性审查原则要求人民法院在进行司法审查时,不仅应审查具体行政行为是否符合与之直接关联的一般性的法律、法规,还应该注意适用保护特定群体利益的特别法,这是法律适用的基本要求,也是行政诉讼法合法性审查原则的应有之义。
本案中,二审判决所依据的《中华人民共和国老年人权益保障法》第三十条的规定,应理解为对老年人自有房屋被拆迁时调整有关补偿安置方式的特别规定。同时中华人民共和国建设部、中华人民共和国民政部关于发布的行业标准即《老年人建筑设计规范》(建标[1999]131号)第4.1.4项亦作规定,“老年人建筑层数宜为三层及三层以下;四层及四层以上应设电梯”。而行政裁决将上诉人安置房裁决为没有电梯的多层住宅楼的第五层,显然违反了上述规定。二审法院因而认为行政裁决适用法律、法规错误,其所作出的判决撤销行政裁决以及一审判决的结论是正确的。
(江苏省淮安市中级人民法院 韩俊)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2009年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第282 - 288 页