(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省宿迁市宿城区人民法院(2007)宿城行初字第0001号。
二审判决书:江苏省宿迁市中级人民法院(2007)宿中行终字第0028号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):王某,男,20岁,汉族,学生,住南京市雨花台区。
一审委托代理人:王某1,男,47岁,汉族,居民,系王某父亲,住址同上。
二审委托代理人:张志强,江苏宿迁宏亮律师事务所律师。
被告(被上诉人):宿迁学院,住所地:宿迁市黄河南路。
法定代表人:葛某,该院院长。
委托代理人:顾某,男,39岁,汉族,宿迁学院教师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省宿迁市宿城区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王士勇;审判员:钟恒甫、吴良鹃。
二审法院:江苏省宿迁市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:耿辉;审判员:刘国超、刘志群。
6.审结时间
一审审结时间:2007年9月20日。
二审审结时间:2007年11月6日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
因原告王某在2006年5月8日考试作弊被给予留校察看处分后的考察期内又违反校规,自本学期开学以来累计旷课达16节,被告宿迁学院于2007年4月10日根据教育部《普通高等学校学生管理规定》第五十四条第七项和《宿迁学院学生违纪处分规定(修订稿)》第十七条、第十八条之规定,经院长办公会议研究决定,给予王某同学开除学籍处分。
2.原告诉称
宿迁学院开除我学籍的主要理由是我因考试作弊被留校察看处分后,又旷课累计达16节为由作出,根据被告统计,其中2007年3月3日一天累计旷课达8节,而该天是星期六,属法定休息日,且学期刚开学,学校在此日安排补课并没有通知到本人,因此,认定原告这8节也属旷课依据不足,扣除这8节,原告旷课只有8节,依据《宿迁学院学生违纪处分规定(修订稿)》规定的旷课10节才能给予纪律处分尚差2节,因此,宿迁学院给予王某开除学籍处分缺乏事实依据。宿迁学院在给予王某开除学籍处分前没有听取王某陈述、申辩,决定作出后也没有向本人送达,学院虽将决定送达给王某父母,但因缺乏王某授权,也属程序违法。因原告王某没有达到被开除学籍处分的情节,故开除学籍处分决定适用的相关规定也是错误的。
3.被告辩称
王某不服被告作出的开除学籍处分决定,应依法向有关部门提起申诉,而不能直接向人民法院提起诉讼。开除学籍处分不属于人民法院行政诉讼受案范围,人民法院应依法不予受理,受理后也应裁定驳回。宿迁学院作出的开除学籍处分决定认定原告王某违纪事实清楚,证据确凿、充分,处分程序合法,处分结果适当。请求依法维持学院对王某开除学籍处分决定。
(三)一审事实和证据
江苏省宿迁市宿城区人民法院经审理查明:2006年5月8日王某因考试作弊被给予留校察看处分后,自本学期开学以来,又累计旷课超过宿迁学院规定的应给予纪律处分的10节。此后,宿迁学院根据该院学生处、王某所在的宿迁学院五系的建议,于2007年4月6日召开宿迁学院院长办公会议,并依据《普通高等学校学生管理规定》和《宿迁学院学生违纪处分规定(修订稿)》及《宿迁学院学生学籍管理规定》,决定给予王某开除学籍处分,并于2007年4月10日以宿院学(2007)108号文件作出,于2007年4月17日向王某父母和王某本人送达。后王某不服此处分决定,向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.宿院学(2007)108号文件,即,关于给予王某同学开除学籍处分的决定;
2.关于给予王某同学开除学籍处分的建议两份;
3.王某旷课记录;
4.王某的检讨书;
5.宿院学(2006)136号文件,即,宿迁学院给予王某留校察看处分决定;
6.宿迁学院院长办公会议纪要(2007年第6号);
7.送达证明;
8.宿迁学院专题会议纪要(2007年第1号)。
(四)一审判案理由
江苏省宿迁市宿城区人民法院经审理认为:最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条规定,公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国教育法》第二十八条第(四)项规定,学校有权对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分。本案中,宿迁学院属于国家法律授权的组织,对学校学生的管理是法律赋予其行使的一种行政管理职权,被管理者不服学院作出的具体处分决定提起诉讼,属于行政诉讼案件的受案范围。根据《中华人民共和国教育法》第四十三条规定,遵守学生行为规范,养成良好的思想品德和行为习惯,努力学习,完成规定的学习任务,遵守所在学校或者其他教育机构的管理制度等是受教育者应当履行的义务。《普通高等学校学生管理规定》第五十二条规定,对有违法、违规、违纪行为的学生,学校应当给予批评教育或者纪律处分。《宿迁学院学生违纪处分规定(修订稿)》是宿迁学院根据相关法律法规规定制定的,只要是该学院的学生就应该遵守该规定。根据《宿迁学院学生违纪处分规定(修订稿)》第十七条规定,学生一学期内无故旷课累计达10学时的,给予警告处分……该规定第十八条规定,受留校察看处分的学生,察看期内再次违纪应当受到纪律处分的,给予开除学籍处分。本案中,王某无故旷课超过了宿迁学院规定的10学时,宿迁学院作为法律授权的机构,履行对学生的管理是其法定义务,其在行使对学生管理职责的过程中,对王某在校期间的出勤情况进行考核,并认定王某无故旷课超过了10学时,且王某因考试作弊已被给予留校察看处分,对照以上规定,决定给予其开除学籍处分有事实根据,在处分决定作出前,对照以上规定,已由学生处会同学生所在系提出建议性处理意见,并报院长办公会议研究决定,在处分决定作出前,宿迁学院没有听取学生或者其代理人的陈述和申辩,行政行为存在程序瑕疵,但并不影响处分决定实体内容的成立,且该处分决定作出的程序与《普通高等学校学生管理规定》的相关规定基本一致,处分结果和原告的违纪情节相当。该处分决定在送达给王某父母同时,也向王某本人送达。故关于原告代理人在庭审中陈述的该处分决定没有送达的理由不能成立。综上,原告陈述处分决定认定王某旷课达16节的事实有误、送达程序违法、适用规定错误等理由,没有事实和法律依据,本院不予支持。
(五)一审定案结论
江苏省宿迁市宿城区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:
驳回原告王某的诉讼请求。
案件受理费100元,由原告王某负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人王某诉称
被上诉人认定上诉人新学期开学以来累计旷课16节,其中2007年3月3日旷课8节,而3月3日是星期六,系法定休息日,且上诉人未接到上课通知,这天不应算上诉人旷课。扣除此8节课,上诉人只旷课8节,尚不符合被处分条件(《宿迁学院学生违纪处分规定(修订稿)》规定,学生一学期内无故旷课累计达10节的,给予警告处分)。宿迁学院在作出处分决定前,没有听取上诉人或其代理人的陈述和申辩,且处分决定未向上诉人本人送达。故被上诉人作出开除上诉人学籍的处分决定证据不足,程序违法,一审判决错误,请求二审依法予以撤销。
(2)被上诉人宿迁学院辩称
2007年3月3日虽是星期六,但学院有权调整上课时间,且学院已在网上发布上课通知,上诉人应当知晓。另外,被上诉人提交给法庭的考勤记录表显示上诉人新学期内已实际累计旷课20节,即便扣除2007年3月3日旷课的8节,上诉人仍旷课达12节。上诉人本人所写的检讨书就是其陈述与申辩,被上诉人在处分决定作出前已听取了上诉人的陈述和申辩,且被上诉人已将处分决定送达给上诉人,只是上诉人未在送达回执上签名。故被上诉人对上诉人所作的处分决定证据充分,程序合法,一审判决正确,请求二审依法予以维持。
2.二审事实和证据
二审庭审中,双方当事人对一审认定的基本事实不持异议,仅对旷课时节的认定产生争议。上诉人认为,处分决定上认定上诉人旷课16节,其中应扣除2007年3月3日的8节课,上诉人仅旷课8节。被上诉人认为,虽然处分决定上认定上诉人旷课16节,但上诉人实际旷课20节,即便扣除2007年3月3日的8节,上诉人还旷课12节。合议庭评议认为,被上诉人一审中所提交的考勤记录表上分别有任课老师和考勤班长的签名,上诉人虽对部分考勤记录提出异议,但无证据推翻,结合上诉人2007年4月3日所写的检讨书内容(上诉人自认新学期以来旷课十几节),可以认定上诉人实际旷课达20节,即便扣除2007年3月3日的8节课,上诉人旷课仍超过10节。
当事人在一审中提交的证据均已随案移送二审法院。
3.二审判案理由
江苏省宿迁市中级人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国教育法》第二十八条第(四)项规定,学校有权对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分。教育部《普通高等学校学生管理规定》第五十二条规定,对有违法、违规、违纪行为的学生,学校应当给予批评教育或者纪律处分。该规定第六十八条规定,高等学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定,报主管教育行政部门备案,并及时向学生公布。据此,被上诉人宿迁学院作为法律授权的机构,依法享有对在校学生的管理职权,并有权制定《宿迁学院学生违纪处分规定(修订稿)》。该违纪处分规定第十七条规定,学生一学期内无故旷课累计达10学时的,给予警告处分。该违纪处分规定第十八条规定,受留校察看处分的学生,察看期内再次违纪应当受到纪律处分的,给予开除学籍处分。上诉人王某在因考试作弊受到留校察看处分后,又无故旷课超过10学时。被上诉人宿迁学院根据上述相关规定,决定给予上诉人开除学籍的处分,是学校在管理学生方面的自主权。该处分决定虽然在认定王某累计旷课学时方面不够准确,但所提供的证明能够证明王某累计旷课超过了该校违纪处分规定应给予校纪处分的学时。
教育部《普通高等学校学生管理规定》第五十六条规定,学校对学生作出处分决定之前,应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。该规定第五十七条规定,学校对学生作出开除学籍处分决定,应当由校长会议研究决定。该规定第五十八条规定,学校对学生作出处分,应当出具处分决定书,送达本人。本案中,被上诉人所作的开除学籍处分决定,是经过校长会议研究决定的。但被上诉人在作出处分决定前未听取上诉人或者其代理人的陈述和申辩,且没有提交直接将处分决定送达上诉人王某本人的证据,其处分程序确有不当。鉴于上诉人王某在处分决定作出前写给被上诉人的检讨书中已承认了自己旷课违纪的事实,其父母已收到处分决定,上诉人本人亦知晓处分决定内容,并已提起行政诉讼,其救济权利并未受到影响。故处分决定程序的瑕疵并未导致处分结果显失公正,不宜以此确认程序违法。
综上,被上诉人对上诉人作出的开除学籍的处分决定事实基本清楚,证据充分,依据明确。上诉人的上诉理由不能成立,其诉讼请求本院不予支持。一审法院已指出了处分决定程序的瑕疵,其判决驳回王某诉讼请求正确,依法应予维持。
4.二审定案结论
江苏省宿迁市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人王某负担。
(七)解说
1.本案中,宿迁学院依据《宿迁学院学生违纪处分规定(修订稿)》,以王某在受留校察看处分后的察看期内再次违纪为由,开除了其学籍。高校开除学生学籍的行为应该如何定性?该行为可不可诉?对此,曾有两种意见,一种意见认为开除学籍行为是高校的管理行为,属“内部行为”,高校与受处罚学生是内部行政关系,而不是外部行政管理关系,故该行为不属于行政诉讼法上的具体行政行为,由该行为产生的纠纷不属行政诉讼受案范围。另一种意见则认为高校在行使学籍管理、作出开除学籍处分、授予学业证书等权利时,具有行使国家公共权力的性质,属于具体、依职权、外部行政行为,其行为是可诉的。
笔者认为,按照行政诉讼法第四章诉讼参加人的有关规定,行政诉讼被告包括国家行政机关和组织两类。这里的组织当然可以包括高等学校。决定哪些组织可以成为行政诉讼被告的因素不是该组织本身的性质和地位,而是其是否有权作出具体行政行为。本案中的宿迁学院作为国家批准设立的高等院校,属于国家法律授权的组织,其依照《中华人民共和国教育法》的授权,在行使学籍管理、作出开除学籍处分、授予学业证书等权利时,具有行使国家公共权力的性质。而学校对学生的管理是法律赋予其行使的一种行政管理职权。
区分外部行为和内部行为的标准在于区别管理者和被管理者的关系是内部组织管理关系还是外部执法管理关系。开除学籍是高校对学生的一种处分行为。在学校处分行为中,学生显然是学校依有关教育法管理的对象,处分是高校行使外部行政职权的结果;而且,他们之间没有隶属关系,学生不能代表高校对外行使行政职权,其只是高校行使职权的管理对象。因此,高校在处分行为中与学生形成的是一种外部行政关系,处分行为本身是外部行政行为。宿迁学院对王某作出开除学籍的处分,剥夺了王某的受教育权,系学校代表国家行使行政权力引发的争议,故王某对此不服提起诉讼,属行政诉讼受案范围。
2.本案中宿迁学院作出开除王某学籍处分的决定程序是否违法,其程序上的瑕疵能否导致作出的决定归于无效?
笔者认为,既然把高校对学生管理的行为认定为法律赋予其行使的一种行政管理职权,那么在行为程序上,就要符合作出具体行政行为相关程序的规定。
我国2005年9月1日开始施行的《普通高等学校学生管理规定》规定,学校对学生的处分,应当做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。学校在对学生作出处分决定之前,应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。学校对学生作出开除学籍的处分决定,应当由校长会议研究决定。学校对学生作出处分,应当出具处分决定书,送交本人。本案中,宿迁学院所作的开除学籍处分决定,是经过校长会议研究决定的。但其在作出处分决定前未听取王某或者其代理人的陈述和申辩,且没有提交直接将处分决定送达王某本人的证据,其处分程序确有不当,可以认定其在程序存在瑕疵。
那么,该程序上的瑕疵能不能导致处分行为的无效呢?对此,有两种观点:一种观点认为,《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定,没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。第三十二条规定,当事人有权进行陈述和申辩。高校开除学生学籍的处分行为实质上就是一种行政处罚行为。据此,宿迁学院在作出处分前没有遵守该法定程序的要求,给王某陈述和申辩的机会,其直接后果是导致该行政处分无效。因此法院应对该行政处分决定予以撤销。另一种观点认为,程序违法的情况有其复杂之处,就程序本身的重要性,即内在价值而言,在程度上还是有区别的。存在独立的程序权利义务,是程序违法应该追究责任的基础。法律在设定程序违法的法律责任时,则要根据行政违法行为中程序与实体的违法情况和关系,以及程序违法本身的严重程度等具体情况作出规定,那种认为违反程序的行政行为一律无效的观点是片面的。就本案而言,从行政效率的角度看,本案法院撤销后宿迁学院还可重作,对当事人的结果可能一样,这一程序上的违法对当事人的合法权益未造成实质性的侵害。因此,法院只需作出一个宣告性判决,而不必撤销该行政行为。
笔者认为,对程序违法问题,行政和审判都不能搞一刀切,必须考虑诉讼成本和行政成本及有效性问题。
本案中,宿迁学院所作的开除学籍处分决定的处分程序确有不当。但是,王某在处分决定作出前写给被学校的检讨书中已承认了自己旷课违纪的事实。其父母已收到处分决定,王某本人亦知晓处分决定内容,并已提起行政诉讼,其救济权利并未受到影响。从行政效率的角度看,本案法院撤销后宿迁学院还可重作,对王某的结果可能一样,这一程序上的违法对当事人的合法权益未造成实质性的侵害,亦未导致处分结果显失公正,故不宜以此确认程序违法,撤销宿迁学院的处分决定。
(江苏省宿迁市宿城区人民法院 沈金龙)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2008年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第538 - 544 页