（一）首部

1．裁判书字号
一审判决书：北京市昌平区人民法院（2011）昌行初字第189号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2012）一中行终字第841号判决书。

2．案由：不服限期拆除违法建设通知书。

3．诉讼双方
原告（上诉人）苏某。
被告（被上诉人）北京市昌平区北七家镇人民政府，住所地北京市昌平区北七家镇。
法定代表人韩军，镇长。
委托代理人张洁，北京市昌平区北七家镇人民政府职员。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：北京市昌平区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：郑丽；人民陪审员：周海燕；人民陪审员：杨明。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：何君慧；助理审判员：赵锋；助理审判员：黄薇。

6．审结时间
一审审结时间：2011年12月30日。
二审审结时间：2012年3月31日。

（二）一审情况

1．一审诉辩主张
原告诉称：被诉具体行政行为北京市昌平区北七家镇人民政府（以下简称北七家镇政府）于2011年6月30日对苏某作出的镇拆字2011第165号《限期拆除违法建设的通知书》（以下简称被诉通知书）违法。首先，被诉通知书认为原告所建设的农业设施、附属设施未办理相关手续，并且不符合有关规定标准，经有关部门认定属违法建设。认定违法建设的主体是国家规划部门，规划部门未确认原告的农业设施违法。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第31条、32条和第41条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，拒绝听取当事人的陈述、申辩的，行政处罚决定不能成立。本案中被告未依法履行告知义务，未听取原告的陈述和申辩。再次，《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定，行政机关作出行政处罚决定之前应当告知当事人有要求听证的权利。本案中，被告人没有依法向申请人送达听证告知书，剥夺了原告的听证权利。最后，《中华人民共和国行政处罚法》第31条、32条和第41条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人依法享有的权利。被诉通知书未告知原告申请复议、提起诉讼的权利和期限。综上，被诉通知书认定事实不清、程序违法，请求法院判决确认被诉通知书违法。
被告辩称：《中华人民共和国城乡规划法》第65条规定："在乡、村庄规划内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。"据此，针对未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为，被告具有责令停止建设、限期改正，以及强制拆除的行政职权。经北京市规划委员会（以下简称市规委）确认，原告在北京市昌平区北七家镇鲁疃村建设的建筑物未依法取得规划许可，根据《中华人民共和国城乡规划法》，显然属于违法建设。故被告作出被诉通知书并无不当。被诉通知书不是行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》的规定。故原告关于被告程序违法的诉讼理由缺乏事实及法律依据。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。

2.一审事实和证据
北京市昌平区人民法院经公开审理查明：被告北七家镇政府于2011年6月30日作出被诉通知书，其主要内容为：经查，苏某在北七家镇鲁疃村土地上所建农业设施附属设施未办理相关手续，且不符合有关规定标准，经有关部门认定，属违法建设。现就有关事宜通知如下：一、须于2011年7月8日前自行拆除全部违法建设，将土地恢复原状；二、如到期未自行拆除全部违法建设，本机关将依法予以强制拆除，由此造成的一切后果由你方自负。原告不服，向一审法院提起行政诉讼，要求确认被诉通知书违法。
上述事实有下列证据证明：
⑴北京市规划委员会的规（昌）执函[2011]245号《关于苏某建设的房屋规划审批情况的函》；
⑵北七家镇政府镇拆字2011第165号《限期拆除违法建设的通知书》；
⑶镇拆字2011第165号《限期拆除违法建设的通知书》送达回执。

3．一审判案理由
北京市昌平区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定："人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。"行政机关履行法定职责必须依法进行，应以事实为根据，以法律为准绳。本案中，被告所作的行政行为未适用法律、法规及条款，缺乏合法性依据。

4.一审定案结论
北京市昌平区人民法院根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，作出如下判决：
确认被告北京市昌平区北七家镇人民政府于2011年6月30日对原告苏某作出的镇拆字2011第165号限期拆除违法建设的通知书违法。

（三）二审诉辩主张

上诉人辩称:苏某在被诉通知书所涉房屋内经营养殖业，一直正常纳税并有经营执照，因此被诉通知书所涉建设物是合法的。一审判决虽然确认被诉通知书违法，但是没有说明适用法律条款，缺少对违法事实本身的认定，缺少对违法行政单位的警示和指正。综上，请求二审法院在查明事实的基础上维持一审法院的判决结果。

被上诉人辩称:坚持一审答辩意见，被诉通知书认定事实清楚、程序合法，应予维持。

（四）二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理认为，除北七家镇政府镇拆字2011第165号《限期拆除违法建设的通知书》系被诉通知书，不能作为证据使用外，确认一审法院的其他证据。

（五）二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；第三款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，北京市规划委员会出具的《关于苏某建设的房屋规划审批情况的函》是对苏某在北京市昌平区北七家镇鲁疃村所建房屋未取得规划许可的事实的客观描述，其并未就该房屋是否需要取得规划许可以及是否属于违法建设进行认定。北七家镇政府仅根据该函即认定苏某在北京市昌平区北七家镇鲁疃村土地上所建农业设施附属设施属违法建设，缺乏事实及法律依据。因此，一审法院判决确认被诉通知书违法并无不当，本院应予维持。

（六）二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人苏某负担(已交纳)。

（七）解说
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定了在不同情况下，一审法院应作出何种判决，其中除第（一）项规定具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应判决维持；第（三）项规定被告不履行或拖延履行法定职责，应判决其在一定期限内履行；第（四）项规定行政处罚显失公正的，可以判决变更外，第（二）项规定了应判决撤销或部分撤销（即行政行为违法）的几种情形：1、主要证据不足的；2、适用法律、法规错误的；3、违反法定程序的；4、超越职权的；5、滥用职权的。
本案中，被诉通知书至少存在第五十四条第（二）项规定的五种情形中的两种以上。因为，一份限期拆除违法建设通知书应至少包含三项内容：1、涉案房屋的基本情况，如位置、面积、结构等；2、涉案房屋违反的具体法律法规条款。3、拆除的期限及逾期的法律后果。不仅如此，作出限期拆除违法建设通知书的行政主体处还应留有现场勘查时拍摄的照片等，用以固定违法事实。因为及至相对人起诉时，涉诉房屋一般已拆除完毕，行政机关在行政诉讼中承担着证明被诉行为合法性的举证责任，应保留被诉行为的事实依据备查。而本案中，被诉通知书仅笼统地载明"经查，苏某在北七家镇鲁疃村土地上所建农业设施附属设施未办理相关手续，且不符合有关规定标准，经有关部门认定，属违法建设。"被诉通知书既缺乏事实的确认（在诉讼中北七家镇政府也没有提交可证明涉诉房屋基本情况的证据），又没有引用法律法规依据。
因此，法官在判案时就面临着以下问题：在被诉行为同时存在两种以上《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项规定的情形时，法院判决是否应将存在的问题全部指出，并据此判断被诉行为的合法性，还是仅需指出存在的某一问题，并据此作出判决？
审判实践中比较普遍的观点认为，根据第五十四条第一款第（二）项规定的字面意思，只要具备其中五种情形之一，法院即可撤销被诉行为，该条规定并未要求法院将所有问题一一指出。故只要发现被诉行为存在错误，法院可择一显著重大、争议较小者据以对被诉行为的合法性作出否定性判断，如适用法律法规错误，违反法定程序等。在此情况下，深入审查行政行为的实体性问题既没有必要在客观上也难以做到，因为司法资源是有限的，而每个法官面临的审判任务又较重。
还有一种相近似的观点认为，法官应根据主体、职权、程序、事实、适用法律的顺序来对被诉行为进行审查。依序审查以上各环节时，如在某一环节发现问题，则被诉行为已确为违法无疑，没有必要再对剩余环节进行审查。这种观点的实质仍为只要抓住被诉行为的一方面瑕疵即可作出裁判，只不过在瑕疵的选择方面需遵循一定顺序，不像第一种观点那样具有随意性。究其审查顺序的依据，一般都参考自各省市高院对诉讼过程的指导意见。如《北京市高级人民法院关于一审行政案件庭审程序的规定（试行）》第二章"开庭审理"中，第二十条规定："合议庭一般应按照以下顺序审查被告作出的具体行政行为的合法性：（一）被告是否为适格主体；（二）是否超越职权；（三）是否违反法定程序；（四）事实是否清楚，主要证据是否确凿、充分；（五）适用法律是否正确；（六）是否滥用职权；（七）行政处罚行政行为是否显失公正；（八）其他与被告作出的具体行政行为的合法性有关的问题"。
与上述两种观点相反的一类观点认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。要判断一行为是否合法，就必须对影响其合法性的各个要素逐一进行判定。只有在所有方面都合法的情况下，一具体行政行为才能被称之为合法的具体行政行为。因此，行政诉讼奉行全面审查原则，不管判决结论是被诉行为合法抑或违法，都须将审查过程完整呈现。具体到裁判文书写作上，即在被诉行为违法的情况下，判决须将其违法之处一一指出。
笔者以为，从《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项规定的字面理解来看，其规定只要具备几种情形之一即可撤销被诉行为，并没有规定在同时存在两种该类所列情形的情况下，法院必须一一指出。当然，该条规定也没有否认将被诉行为存在的问题全部列明的做法。所以，前述两类观点中无论哪一类都不能说是违背法律规定的。但是，这并不代表上述两类做法就都是恰当的。
关于第二大类全面审查的观点，笔者认为，纵观行政诉讼法及其司法解释，通篇只有一处出现了"全面审查"一词，即《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十七条第一款规定，第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。该条规定的含义是二审法院既要审查具体行政行为的合法性，又要审查一审法院对该行为的审理过程和结果的合法性，是谓全面审查。这与法院对具体行政行为的方方面面进行全面审理的含义是不一致的。人民法院对具体行政行为进行全面审理之观点的源流应当是维持判决这种裁判方式的存在，即《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定的："具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持"。维持判决代表法院全面认可一具体行政行为，其在行政行为的公信力之上又赋予了司法判决的既判力，是一种双重肯定。在可能适用维持判决的情况下，法院应重捋一遍行政机关作出被诉行为的各个环节，确保各环节都不存在任何问题后，方可最终判决。而在类似本案情况下，当法院在审查过程中已经发现被诉行为存在问题时，适用维持判决已经是不可能的了。在这种情况下，法院没有必要去对行为进行全面审查。特别是在行政机关不具有作出行政行为的职权情况下，对于被诉行为是否符合法定程序，认定事实是否清楚，以及适用法律正确与否，均没有必要进行审查。因此，笔者以为，并非在任何情况下，法院对被诉行为作出撤销判决时，均应将被诉行为的违法之处予以全部指出。事实上，从实践操作来看，限于客观世界的多样性和人类思维的有限性，真正意义上"全面审查"也是一种较难达到的状态。当然，如法官在审理过程中发现被诉行为存在当事人没能指出的其他问题，在判决中也没有必要故意避而不谈。
而第一类观点存在的问题是，单一由法院选择指出被诉行为存在的某一问题，容易导致判决偏离当事人的诉讼意见，使当事人的诉讼请求虽被支持，其通过诉讼想要说的"理"却没有得到澄明，从而引起当事人对判决和法院本身的误解。如本案中，上诉人（一审原告）苏某对被诉通知书的主要意见是其错误地将合法建设认定为了非法建设，而一审判决的理由却是被诉通知书未引用法律法规。这样，虽然一审判决支持了苏某的诉讼请求，确认被诉通知书违法，同时却又回避了苏某提出的真正问题，即被诉通知书认定事实错误的问题。这样的判决容易使双方当事人产生误解。行政机关容易误认为被诉行为的瑕疵仅限于法院指出的部分，其他方面不存在瑕疵，因而不会在以后的工作中注意纠正该类问题。而且，在某些情况下，行政机关还可以在法院判决生效之后，纠正如"未引用法律法规"等错误（即加上引用的法律法规），作出一个与被诉行为相同的新的行政行为，使得相对人受到一个错误的行政行为的两次侵害。对于相对人来说，这样的判决也是难以接受的，其容易对法院工作产生误解，甚至认为法院实为包庇行政机关。怪道本案中胜诉方苏某提起上诉称："一审判决虽然确认被诉通知书违法，但是没有说明适用法律条款，缺少对违法事实本身的认定，缺少对违法行政单位的警示和指正。综上，请求二审法院在查明事实的基础上维持一审法院的判决结果"。因此，不对当事人提出的诉讼意见进行回应，仅由法院择一理由否认被诉行为的合法性是行不通的。当事人对于被诉行为的质疑没有全部得到回应，其对法院判决难以产生真正的理解和信服。近年来，学界多在争论行政诉讼中法院是否应以当事人的诉讼请求为限进行审查，也即争论对于当事人未提出的诉讼意见，法院是否依职权审查。相信其中的一个无争议的前提是，对于当事人已经提出的诉讼请求，法院必须进行审查且必须作出回应。《最高人民法院关于进一步提高裁判文书质量的通知》（法[2009]77号）第三点也指出，要加强裁判文书的说理，不断提高服判息诉率。要增强裁判文书说理的针对性、透彻性，要重点围绕案件争议焦点、事实认定、证据采信、裁判理由、法律适用进行阐释，努力做到"辨法析理，胜败皆明"。
综上，在被诉行政行为的程序、事实认定、适用法律等方面均存在违法之处时，法院应当在判决中就上述问题予以论述。同时，虽然法院审查行政行为不以当事人的诉讼请求为限，但在判决中亦不应忽视当事人的诉讼意见，需对其作出回应。故二审判决在指出被诉通知书缺乏事实及法律依据的基础上维持一审判决是正确的。
（何君慧、黄薇）