1、判决书字号
一审判决书：福州市晋安区人民法院（2011）晋行初字第249号判决书
二审判决书：福州市中级人民法院（2012）榕行终字第83号判决书

2、案由：核定退休养老保险待遇

3、诉讼双方：
原告（被上诉人）王某。
被告（上诉人）福州市社会劳动保险管理中心。住所地：福州市晋安区后浦路6号。
法定代表人陈某，主任。
委托代理人杨劲松、吴指南，福建建达律师事务所律师。
第三人（二审第三人）中国农业银行股份有限公司福州晋安支行。
负责人叶某，行长。
委托代理人庄芳、李平，福建融成律师事务所律师。

4、审级：二审

5、审判机关和审判组织
一审法院：福州市晋安区人民法院
合议庭组成人员：审判长：王雨晶；人民陪审员：闫军、杨景明。
二审法院：福州市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：王小倩；审判员：殷晓丽；代理审判员：郑鋆。

6、审结时间
一审审结时间：2011年12月9日
二审审结时间：2012年4月19日

1、一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
2009年10月14日，被告福州市社会劳动保险管理中心以《王某基本养老保险退休待遇计算表》、《参保人员王某基本养老金计算表》核定原告王某的退休养老保险待遇：月基本养老金2086.96元、军转补贴450元，合计2536.96元。上述两份表中载明：单位代码"10119993996"、单位名称"流动窗口（鼓楼）"、退休类别"军转干（营以下）"、退休属性"金融"等内容。《参保人员王某基本养老金计算表》还载明：新计发办法月养老金2224.68元、原办法月养老金1536.09元、新老办法差额688.59元、限高比例80%、最高金额550.87元、月基本养老金2086.96元、军转正营450元"。
（2）原告诉称
2004年原告单位中国农业银行福州市晋安支行股份制改革开始，原告因年龄偏大且身患多种严重疾病，与单位解除劳动关系并签订协议。同年4月原告被通知，被告已将原告的养老保险关系从省社保局转移到被告处。2009年10月原告办理退休时，才知道退休养老金在养老保险关系转移前后有很大差别，当即对退休养老金的定位提出异议，既然确定退休属性为金融，为什么没按金融标准核发，并在之后一年多时间里不间断地找省社保局、省人社厅养老处、厅法制处、市人社局领导、省财政厅、市财政局、省效能办，并通过省长信箱反映被克扣月养老金515元，退休金至起诉前总缺额10833.56元，且该缺额逐年在延续、在扩大。反映过的单位都认为在规定上是有漏洞和忽略之处，但都不愿担当责任，推诿至今。
原告认为，1、被告作出的《参保人员王某基本养老金计算表》中的"新计发办法月养老金2224.68元、原办法月养老金1536.09元、新老办法差额688.59元、最高金额550.87元、月基本养老金2086.96元"数据错误，被告应按"退休属性：金融"标准核发原告的基础养老金和逐年按金融标准多增发退休金。理由有：（1）《参保人员王某基本养老金计算表》、《王某基本养老保险退休待遇计算表》体现的退休属性、养老保险单位代码"10119993996"都是金融（农业银行）；（2）省人力资源和社会保障厅对原告致"省长信箱"邮件的复函明确，原告的身份属于中央属企业（农业银行）；（3）和原告同样情况的股改中分流下岗人员大部分养老保险关系保留在原社保局，享受金融标准待遇，原告有理由一样享受；（4）金融系统的退休养老标准高于全省统一的《养老保险条例》规定。2、被告是代政府社保管理机构省社保局所为，应完全按省社保局金融标准核发原告的退休养老金。3、被告对原告的属性定位两边都不靠，有很大的随意性，体现出被告不依法规办事。对股改中分流下岗人员如何定其归属，要有文件依据，市军转办答复件：没有重新就业的，不能推给政府和社会，原单位负责主管，所以被告要么完全按金融属性标准办理退休养老金，要么完全按接收地福州标准享有退休待遇，也可以比较厦门市对同类问题的处理做法，要么一开始就不去转移原告的社保关系，接收了就得自行消化矛盾的退休养老金。4、原告从未提出转移养老保险关系的申请，2004年2月6日被告在原告不知情、手续不齐全的情况下作出《商转函》应担责，福建省社会劳动保险局仅凭被告的《商转函》将原告的养老保险关系转出，同样违反法规。交费十年以上的农民工都有选择是否转移养老保险的权利，原告应有同样的权利。5、被告适用《福建省人民政府批转省劳动保障厅、省财政厅关于福建省企业职工基本养老金计发办法改革实施意见的通知》（闽政〔2006〕24号）对原告核定养老保险待遇，适用法律文件不完整，还应当适用中央金融行业退休养老保险金高于全省统一规定计发和逐年高标准增加退休金部分的规定；《关于中央属行业单位职工在统筹范围内转移基本养老保险关系有关问题的通知》（闽劳险局〔2001〕065号）不是规范性法律文件，且是行政复议过程中由行政复议机关为被告收集的证据，不能作为合法依据。
2011年8月29日原告王某向本院递交起诉状时请求：1、责令被告改正原告退休养老金，补齐缺额人民币515.00元；2、被告补足改正前退休养老金差额部分10833.56元。2011年11月1日原告向本院递交《补正诉讼请求》，并于开庭审理时变更诉讼请求为：1、请求撤销被告于2009年10月14日对原告作出的基本养老保险待遇核定行为；2、请求判令被告对原告的养老保险待遇完全按照"退休属性：金融"标准重新核定，或者完全按福州地区退休人员标准享受当时退休待遇，再或者将原告的社保关系退回省社保局。
原告在诉讼过程中向本院请求追加福建省社会劳动保险局为本案第二被告，还向本院申请调取：1、福建省社会劳动保险局持有的在福建省社会劳动保险局参保的金融业（含原企业下岗）人员退休待遇高于省闽政文[2006]24号统筹标准的相关证据；2、福州市人民政府"关于增加企业退休军转干部专项生活补贴等有关问题的通知"相关文件。
（3）被告辩称
第一、被告所确定的本案事实为：原告王某于1949年10月20日出生，1968年3月参加工作，原工作单位为第三人中国农业银行福州市晋安支行（2009年9月起更名为中国农业银行股份有限公司福州晋安支行），1994年1月参加基本养老保险，1998年1月建立个人帐户，原系福建省社会劳动保险局行管办（以下简称省社保局行管办）参保职工，基本养老保险缴费至2003年12月。2003年12月24日，王某提出解除劳动合同。2003年12月26日，中国农业银行福州市晋安支行与王某签订解除劳动合同协议书。2004年2月6日，福州市社会劳动保险公司（后更名为福州市社会劳动保险管理中心）向省社保局发出《社会养老保险关系商转函》（NO.0006282），将王某等17名人员的养老保险关系从省社保局行管办转到社保中心。2004年4月6日，王某从第三人处签收领取了《职工养老保险手册》、《2003年缴款对账单》和《参保职工转移表》。王某以企业下岗职工（自谋职业）人员身份，在社保中心办理灵活就业人员接续保并从2004年1月起个人缴费至2009年10月其退休止。2009年10月9日，王某填写《福建省企业职工退休审批表》，以"灵活就业"人员身份，向社保中心提出办理参保职工退休申请。2009年10月14日，社保中心经审核确认王某符合正常退休条件，并报福州市劳动和社会保障局（后更名为福州市人力资源和社会保障局）批准其退休，核定基本月养老金为2086.96元，另加军转补贴450元，合计2536.96元。王某从2009年11月起享受基本养老保险待遇。
第二、被告认为：1、根据《关于中央属行业单位职工在统筹范围内转移基本养老保险关系有关问题的通知》（闽劳险局〔2001〕065号）第一条："中央属行业单位职工在省级统筹范围内（不含厦门市）流动的，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移基金。"第三条："中央属行业单位职工基本养老保险关系转移到各地社保经办机构后，其基本养老金按《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》及其《实施细则》的办法计发，不再执行五年过渡的规定。其个人账户建账时间不作调整。"第五条："中央属行业单位职工与原单位终止或解除劳动关系的，其基本养老保险关系转移到当地社会劳动保险经办机构，并按有关规定接续社会保险关系。"王某与中国农业银行福州市晋安支行解除劳动关系后，其基本养老保险关系转移到社保中心，其以企业下岗职工（自谋职业）人员身份，在社保中心办理灵活就业人员接续保并从2004年1月起个人缴费至2009年10月其退休止。故社保中心的具体行政行为符合法律、法规和政策规定。2、根据《福建省人民政府批转省劳动保障厅、省财政厅关于福建省企业职工基本养老金计发办法改革实施意见的通知》（闽政〔2006〕24号）相关规定，2009年10月9日，王某填写《福建省企业职工退休审批表》，以"灵活就业"人员身份，向社保中心提出办理参保职工退休申请。2009年10月14日，社保中心经审核确认王某符合正常退休条件，并报福州市劳动和社会保障局批准其退休，核定基本月养老金为2086.96元，另加军转补贴450元，合计2536.96元。王某从2009年11月起享受基本养老保险待遇。故社保中心的具体行政行为符合法律、法规和政策规定。3、根据《福建省人民政府关于调整企业退休人员基本养老金的通知》（闽政文〔2010〕32号）及《福建省人民政府关于调整企业退休人员基本养老金的通知》（闽政〔2011〕12号）相关规定，王某是以企业下岗职工（自谋职业）人员身份，在社保中心办理灵活就业人员接续保并个人缴费至其法定退休年龄，而不是一直在企业工作到其法定退休年龄，故其不属于"中央属行业单位退休人员基本增加部分调整标准表"中的调整范围。故社保中心的具体行政行为符合法律、法规和政策规定。4、根据《企业退休军转干部专项生活补贴标准》、闽人发〔2006〕210号、闽人发〔2008〕10号、闽人发〔2009〕238号、闽人发〔2010〕230号，社保中心发放王某军转补贴符合法律、法规和政策规定。
（4）第三人述称
第三人与原告早于2003年12月就已经协商而解除劳动关系。第三人已经配合原告办理了解除劳动合同后参保转移等相关法律手续。第三人与本案无利害关系，请求法院依法作出裁判。

2、一审事实和依据
2009年10月9日，原告填写《福建省企业职工退休审批表》并向被告提交该表；2009年10月14日，被告以《王某基本养老保险退休待遇计算表》、《参保人员王某基本养老金计算表》核定原告王某的退休养老保险待遇。原告不服被告的核定行为，向福州市人力资源和社会保障局申请行政复议，请求按央企金融系统向其计发和逐年增加养老保险金，并补足往年养老保险金差额8640元。2011年8月18日，福州市人力资源和社会保障局作出榕人社复决字[2011]2号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的养老保险待遇核定的具体行政行为。2011年8月29日，原告向本院提起行政诉讼。
原告向本院提交如下证据及依据：1、参保人员王某基本养老金计算表、王某基本养老保险退休待遇计算表、参保人员王某缴费指数表；2、2010年1月12日下午3点52分福建省人力资源和社会保障厅办公室的答复；3、福州市人力资源和社会保障局榕人社复决字[2011]2号《行政复议决定书》；4、NO.0006282《社会养老保险关系商转函》；5、福建省社会劳动保险局《关于王某同志反映基本养老保险有关问题的复函》（闽劳险局函[2010]10号）；6、王某的申请报告；7、劳社厅发 [1999]22号文件、闽劳保[1999]97号文件；8、《福建省城镇企业职工基本养老保险条例》第二章第十条第（一）项；9、闽劳社[2002]文414号福建省劳动和社会保障厅关于印发《福建省基本养老保险费代收代缴窗口业务管理暂行办法》的通知第七条；10、闽人社信复[2009]21号《关于王某同志信访问题的复函》；11、闽人社信告[2011]39号《信访事项受理情况告知单》。
被告向本院提供如下证据及依据：1、解除劳动合同申请及解除劳动合同协议书；2、参保职工转移表；3、福建省企业职工退休审批表；4-1、参保人员王某基本养老金计算表；4-2、王某基本养老保险待遇计算表；4-3、参保人员王某缴费指数表；5、《关于中央属行业单位职工在统筹范围内转移基本养老保险关系有关问题的通知》（闽劳险局〔2001〕065号）；6、《福建省人民政府批转省劳动保障厅、省财政厅关于福建省企业职工基本养老金计发办法改革实施意见的通知》（闽政〔2006〕24号）；7-1、《福建省人民政府关于调整企业退休人员基本养老金的通知》（闽政文〔2010〕32号）；7-2、《福建省人民政府关于调整企业退休人员基本养老金的通知》（闽政〔2011〕12号）； 8-1、企业退休军转干部专项生活补贴标准；8-2、闽人发〔2006〕210号文；8-3、闽人发〔2008〕10号文；8-4、闽人发〔2009〕238号文；8-5、闽人发〔2010〕230号文。
第三人向本院提交如下证据：签收记录，用以证明2004年4月6日该单位将《职工养老保险手册》、《参保职工转移表》等相关材料送交原告王某，并经其本人签收。

3、一审判案理由
福州市晋安区人民法院经审理认为：第一、依照劳动和社会保障部令第13号《社会保险行政争议处理办法》第六条第一款第（五）项、第九条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，原告对被告所核定的养老保险待遇标准有异议，于行政复议后向本院提起行政诉讼，该起诉行为合法。
第二、1993年1月1日实施的福建省地方性法规《福建省行政执法程序规定》第二条第二款规定，"本规定所称行政执法机关，是指依法定程序设立，并由法律、法规和规章授予行政执法权的人民政府及其所属工作部门或者组织"。根据《社会保险行政争议处理办法》第二条第二款，被告系"法律、法规授权的劳动保障行政部门所属的专门办理养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险事务的工作机构"，其所实施的养老保险待遇核定行为，属于《福建省行政执法程序规定》第三条第（一）项所规定的"确认权利的行为"，被告应当遵守《福建省行政执法程序规定》中的相关程序规定实施该具体行政行为。
原告于2009年10月9日申请办理退休保险待遇，被告于2009年10月14日即以《王某基本养老保险退休待遇计算表》、《参保人员王某基本养老金计算表》作出核定行为，申请行为至核定行为之间，被告无证据证明其已依照《福建省行政执法程序规定》第五条第二款关于"行政执法人员实施具体行政行为，应向相对人说明理由，听取相对人的意见......"的规定，向原告说明核定理由（包括核定所根据的政策性文件）、听取原告的意见，即：程序违法。依照《福建省行政执法程序规定》第七条第一款关于"行政执法活动应遵守本规定。违反本规定，具体行政行为程序上不足的，应予补正；影响相对人合法权益的，应予变更或者撤销"之规定，被告未经由告知及听取的正当程序，迳行作出的核定行为可能影响到原告的合法权益，应予撤销。
鉴于原告于2009年10月9日实施了申请行为，因此，被告应当针对该申请，经历正当程序后重新作出核定行为，以免原告的合法权益受到不必要的损失。
第三、程序正义是实体公正的先决保障。鉴于被告核定行为的程序违法，故各方于本诉讼案中所争议的实体问题，如原告请求判令被告对原告的养老保险待遇按"退休属性：金融"标准重新核定等第二项诉讼请求内容、原被告双方所争议的应当适用何种政策文件核定原告的养老保险待遇，均应由被告在"告知原告理由、听取原告意见"的正当程序中先行予以解决，本院于本案中对这些实体争议内容不予分析评判，对原告的第二项诉讼请求不予支持。
鉴于原告的养老保险待遇应当由被告通过正当程序先行予以解决，本院对原告为支持其养老保险待遇应如何核定之主张而向本院申请调取的"1、福建省社会劳动保险局持有的在福建省社会劳动保险局参保的金融业（含原企业下岗）人员退休待遇高于省闽政文[2006]24号统筹标准的相关证据；2、福州市人民政府'关于增加企业退休军转干部专项生活补贴等有关问题的通知'相关文件"两项申请内容，本院于本案中不予支持。
对于原告追加福建省社会劳动保险局为本案第二被告的申请，本院认为，原告于本案中的诉讼请求指向的是"被告于2009年10月14日以《王某基本养老保险退休待遇计算表》、《参保人员王某基本养老金计算表》为载体形式的核定行为"，本院于本案中仅有权审查该核定行为的合法性，无权审查核定行为以外的其它法律行为的合法性，包括"2004年2月6日福建省社会劳动保险局向被告移转原告社会保险关系行为"之合法性，目前亦无证据表明福建省社会劳动保险局参加实施本案被诉的"2009年10月14日的核定行为"，因此，本院对原告关于追加被告的申请不予支持。

4、一审定案结论
福州市晋安区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第(四)项、第五十九条第（一）项之规定，经本院审判委员会讨论，判决如下：
一、撤销被告福州市社会劳动保险管理中心于2009年10月14日以《王某基本养老保险退休待遇计算表》、《参保人员王某基本养老金计算表》为载体的养老保险待遇核定行为。
二、被告福州市社会劳动保险管理中心在法定期限内对原告王某2009年10月9日的申请重新作出具体行政行为。
三、驳回原告王某的其他诉讼请求。
本案一审案件受理费50元由被告负担。

上诉人福州市社会劳动保险管理中心不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定上诉人是"行政执法机关"毫无事实与法律依据，导致适用法律错误，应予以撤销。（一）法律对行政执法机关的规定，即什么属行政执法机关。1、《福建省行政执法程序规定》明确规定："行政执法机关"必须取得"行政执法权"。2、《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》明确规定：（1）"行政执法机关"应当"具备行政执法条件和行政执法资格，并经本级人民政府审查确认和公告或报本级人民政府批准"；（2）"行政执法人员"必须"通过行政执法资格考试取得行政执法资格，并申领和使用行政执法证"。3、福建省人民政府办公厅关于实施《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》的通知【闽政办（1998）141号】规定："行政执法机关"应在"1998年12月底前予以公告。从1999年1月1日起，凡未予公告的部门、单位一律不得从事行政执法活动"。（二）上诉人不是行政执法机关，不具有行政执法权。1、首先，法律、法规没有授予上诉人行政执法权。其次，福州市人民政府没有审查确认上诉人行政执法资格和执法条件，其工作人员也没有通过行政执法资格考试取得行政执法资格，并申领和使用行政执法证。再者，福州市人民政府没有在1998年12月底前予以公告上诉人具有行政执法资格和执法条件。所以上诉人不具有行政执法权，不属于行政执法机关。2、法律、法规和规章明确规定社会保险经办机构是隶属于地方劳动行政部门的事业单位而非行政机关，其职能是社会保险费的登记、征缴、管理和发放工作，而不具有行政执法权，不属于行政执法机关。（三）上诉人不是行政执法机关。《福建省行政执法程序规定》中规定的"应向当事人说明理由，听取相对人的意见书......"不适用于上诉人办理退休手续，一审判决适用法律错误。二、一审法院程序违法，在审理案件整个过程中诉讼请求不能确定，导致审理案件混乱，认定事实不清，应撤销一审判决。1、一审判决程序违法，应予以撤销。被上诉人王某在一审诉讼过程中诉讼请求不明确，屡次进行增加和变更，且均不是在法定期限内提出。而一审法院在第二次开庭后才要求一审原告再明确最后的诉讼请求。且一审法院在被上诉人变更诉讼请求后，未给予上诉人另行安排举证期限，故一审判决程序违法。2、上诉人对关于保险金的计算是作了说明的，且被上诉人当时对核定行为也没有提出任何异议，一审判决对上诉人提供的证据未能全面审查的情况下，即作出一审判决，认定事实不清，应予以撤销。3、上诉人第天都要为几百号人办理退休养老保险退休待遇核定，。上诉人已经在表格背面就相关政策以及待遇计算给予说明，并且在经办窗口备有一次性告知单和办事流程等便民材料，而且大厅配有专门人员对有疑问的人员给予指导。一审判决凌驾于法律之上擅自给上诉人设定义务，扰乱了上诉人的工作秩序，应予以撤销。三、上诉人所作的核定被上诉人王某退休养老保险待遇的行为事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律法规正确，应予以维持。综上所述，一审判决适用法律错误、程序违法，故导致案件审理混乱。上诉人作出具体行政行为事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，其具体行政行为应予维持。请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人王某一审诉讼请求或将该案发回重审。

被上诉人王某提交书面答辩意见称，答辩人认为《行政上诉状》的"事实与理由"部分自相矛盾。1、被答辩人混淆了行政执法权和行政处罚权；2、既认为不是法规授权行政执法单位，其具体行政行为即违法；3、被答辩人在行政复议、行政诉讼中对自己是行政执法主体从未提出过异议。二、答辩人诉求是很明确的。从办理退休手续起一直围绕着核定问题，具体到如何定位，依据什么文件。三、被答辩人在上诉状中所讲的事实部分都是扭曲变造的。1、被答辩人既承认核定退休养老保险待遇对当事人有过"说明"，何必又说是一审强加给被答辩人的义务；2、被答辩人的所谓说明很空洞，与当时情况不符。被答辩人当时就核定中定位问题提出质疑。3、被答辩人认定答辩人"退休属性金融"应按《关于<中央属行业基本养老保险业务工作规范>的通知》闽劳社文[2001]615号、闽劳社文[2006]316号，其中316号文件规定615号文件继续执行到至2010年12月31日，这些文件发至"各有关中央属行业单位"。一审判决认定被答辩人无证据证明其向答辩人说明核定理由（包括核定所根据的政策性文件）是对的。4、被答辩人称答辩人以"灵活就业"人员身份向其申请退休审批，是被答辩人歪曲的事实。5、要工作到最后岗位才是认定劳动者唯一身份，是被答辩人对《劳动法》的误读误解。四、本案是个案，是在银行转轨时段特殊情况下产生。总之，一审法院以事实为依据，以法规为准绳，请求维持一审判决。
一审第三人中国农业银行股份有限公司福州晋安支行对一审判决没有异议。