(一)首部

1.判决书字号：
一审判决书：上海市杨浦区人民法院（2013）杨行初字37号。

2.案由：规划。

3.诉讼双方
原告：谢某。
被告：被告上海市杨浦区规划和土地管理局。
法定代表人：顾某，上海市杨浦区规划和土地管理局局长。
委托代理人：任某，上海市杨浦区规划和土地管理局工作人员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市杨浦区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐芳芳；代理审判员：丁雅玲；人民陪审员：郭雅桃。

6.审结时间：
一审审结时间：2013年9月23日

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：上海市杨浦区规划和土地管理局（以下简称"区规土局"）作出的[2012年]杨规土信公（答）第58号《政府信息公开申请答复书》
2.原告诉称：原告要求获取杨房地用申（2002）第022号政府信息，被告认为该政府信息属于商业秘密，故决定不予公开。但是原告认为该信息是上海荣盛房地产经营有限公司（以下简称"荣盛公司"）的建设用地申请书，不涉及商业秘密，被告认定事实不清、适用法律错误，故要求撤销被告作出的政府信息公开答复。

3.被告辩称：被告收到原告的申请后，经审查认为该政府信息涉及权利人荣盛公司的商业秘密，经征询权利人，权利人也明确表示不同意公开，故被告作出答复书告知原告对其申请不予公开。综上，被告认为具体行政行为依据的事实清楚、证据确凿、适用法律正确、未违反法定程序，要求法院维持被告作出的被诉具体行政行为。

（三）事实和证据
上海市杨浦区人民法院经公开审理查明：2012年8月27日，原告向被告提出政府信息公开的申请，要求获取杨房地用申（2002）第022号政府信息。被告受理后于2012年9月12日向权利人荣盛公司发出权利人意见征询单，权利人认为该信息中填写的"韵都城二期"项目投资总额及资金来源涉及该公司的商业秘密，不同意公开。据此，被告于2012年9月17日作出[2012年]杨规土信公（答）第58号《政府信息公开申请答复书》，答复原告因要求获取的政府信息属于商业秘密，故不予公开。因原告表示未收到被告邮寄的答复书，被告通知原告至被告处领取，原告于2013年5月28日领取了答复书。
另查明，荣盛公司于2009年10月22日注销。
上述事实有下列证据证明：
1.[2012年]杨规土信公（答）第58号《政府信息公开申请答复
书》。证明被告以商业秘密为由，对原告的申请不予公开。
2. 企业基本信息。证明荣盛公司已于2009年10月22日注销。
3. [2012年]杨规土信公（答）第58号《政府信息公开申请答复书》。证明被告答复原告其申请的政府信息属于商业秘密，决定不予公开，并告知诉权及起诉期限。
4. 政府信息公开申请表。证明原告于2012年8月27日向被告提出政府信息公开申请。
5. 权利人意见征询单。证明被告于2012年9月12日依法向权利人荣盛公司提出征询意见，权利人答复不同意公开的意见。
6. 情况说明。证明权利人不同意公开的原因。

（四）判案理由
被告区规土局具有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。本案中，被告以权利人荣盛公司的征询意见作为主要证据，认定原告申请的内容属于商业秘密。但根据《反不正当竞争法》第十条第三款规定，商业秘密是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。首先，现有证据不能体现出原告要求获取的信息具有实用性并经权利人采取保密措施的特征；其次，权利人荣盛公司已经注销且原告要求获取的信息也不存在能为权利人带来经济利益的特征。故被告认定该信息属于商业秘密系认定事实不清、适用法律错误。在执法程序方面，《上海市政府信息公开规定》第二十六条规定："行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。行政机关需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人。延长答复的期限最长不得超过15个工作日。"本案中，被告未能提供证据证明被告在法定期限内给予原告答复。

（五）定案结论
现有证据不能体现出原告要求获取的信息具有实用性并经权利人采取保密措施的特征；权利人荣盛公司已经注销且原告要求获取的信息也不存在能为权利人带来经济利益的特征，故被告认定该信息属于商业秘密系认定事实不清、适用法律错误。另被告未能提供证据证明被告在法定期限内给予原告答复。综上，被告作出的[2012年]杨规土信公（答）第58号《政府信息公开申请答复书》，认定事实不清、适用法律错误、违反法定程序。
上海市杨浦人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第2目、第3目之规定，判决如下：
1.撤销被告上海市杨浦区规划和土地管理局作出的[2012年]杨规土信公（答）第58号《政府信息公开申请答复书》；
2.被告上海市杨浦区规划和土地管理局应于本判决生效之日起十五个工作日内对原告的申请重新作出答复。
案件受理费人民币50元，由被告上海市杨浦区规划和土地管理局负担。

（六）解说
本案的争议焦点在于申请公开的政府信息能否公开，是否具备不予公开的条件，即该信息涉及商业秘密。
一、法院对政府信息是否涉及商业秘密应进行独立的实质审查
《政府信息公开条例》第十四条规定，行政机关在公开政府信息前，必须对拟公开的政府信息进行审查，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息不得公开，但经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的除外。由此可见，商业秘密属于不予公开的政府信息范围，行政机关负有审查政府信息是否涉及商业秘密的义务。同样，法院在审理政府信息公开案件时，应对行政机关作出的具体行政行为的合法性进行全面审查，审查的深度和广度不限于行政机关是否尽到审查注意义务，而应结合商业秘密的概念及其构成要件，对系争信息是否涉及商业秘密进行实质性甄别和判断，进而考查行政机关答复公开或不公开的理由是否合法。
《反不正当竞争法》第十条第三款中明确界定，商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。概括而言，必须同时具备以下四个方面的构成要件，才能认定为商业秘密：1、秘密性，即"不为公众所知悉"，指权利人所主张的信息未进入"公有领域"，非"公知信息"或"公知技术"，不能从公开渠道直接获得；2、价值性，即"能为权利人带来经济利益"，指该信息能为权利人带来现实的或者潜在的经济利益或者竞争优势；3、实用性，即具有客观有用性，通过运用商业秘密可以为所有人创造出经济上的价值，具有确定的实用性，是实现商业秘密价值性的途径；4、管理性，即"经权利人采取保密措施"，客观上权利人采取了各种措施保密，一般人不易从公开渠道直接获取。
本案中，原告申请获取杨房地用申（2002）第022号文的政府信息，其指向的是原荣盛公司递交的上海市建设用地申请书。申请书的内容大致分为三类：一是荣盛公司的名称、地址、联系方式等注册信息。该类信息均为正常经营实体应当向社会公开的信息，相关人员可以到工商登记管理部门申请查阅，不存在秘密性。二是投资计划审批机关、批准文号、规划项目名称、规划发证机关以及许可通知文号等政府信息。该类信息属于政府规划、行政许可、项目招投标方面的信息，政府本身即应主动向社会公示，广而告之是这类信息发挥作用的必要方式和途径，亦不具有秘密性和管理性特征。三是项目投资总额、资金来源等荣盛公司的经营财务信息。这也是意见征询单和情况说明指明涉及商业秘密的内容，能否公开，要结合具体案情作进一步分析。
二、已注销且无权利义务继受主体的公司不再享有商业秘密保护权
一般而言，荣盛公司存续期间，项目投资总额、资金来源等信息除中标后公示、向股东报告（上市公司）等环节中必须公开外，确因事关公司经济利益，且具有一定的秘密性、实用性和管理性特征，而归入经营信息类的商业秘密，权利人对此申明不予公开存在一定的合理性。但是，本案原告申请公开的时间是2012年，其时系争信息所涉直接权利人荣盛公司已于2009年注销，无论该信息是否应予公开，荣盛公司都无法表达意见了。
直接权利人注销后，其存续期间的商业秘密是否继续受到法律保护，应当区别对待：其一，原直接权利人不存在，但有继受其权利义务的其他主体，如公司合并、分立等，原直接权利人存续期间的商业秘密应当转给继受主体，继续得到法律保护，当其受到侵犯时，继受主体有权主张权利并追究法律责任；其二，原直接权利人不存在，且无其他主体继受其权利义务，如注销、破产清算等，原直接权利人所享有的商业秘密权随着权利主体的消失而同时灭失。
本案中，荣盛公司注销后，没有继受其权利义务的其他主体，故其存续期间的商业秘密因缺失权利主体而失去法律保护的依据，且系争信息为荣盛公司递交的建设用地申请书所载，没有证据证明递交时荣盛公司已向行政机关提出采取保密措施的要求，该信息也无法再为荣盛公司带来经济利益。综上，杨房地用申（2002）第022号文所涉政府信息不应认定为商业秘密。
三、行政机关未尽审查注意义务，采信不具有证据效力的意见征询单
如前所述，荣盛公司已于2009年10月22日注销，2012年9月12日，被告在未尽审查注意义务的情况下，仍向不具有主体资格的荣盛公司征询系争信息能否公开的意见，并将加盖荣盛公司公章的意见征询单以及情况说明作为其认定系争信息涉及商业秘密且答复不予公开的主要依据，显然存在重大瑕疵。作为一个注销后已经不存在的主体，荣盛公司不可能再表达意见，其仍以原公司名义所作的意思表示，不发生任何法律效力，自然也不具有证据效力，因此，被告据此所作答复明显缺乏事实依据。
四、裁判方式的选择
根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款1之规定，法院在处理政府信息公开案件时，应紧扣政府信息能否公开这一焦点，使判决尽可能具体，以强化纠纷解决功能。例如，被告依法应当公开而不予公开政府信息的，法院应当判决被告在一定期限内公开，而不像以往那样，只能判决撤销，同时责令行政机关重新作出具体行政行为，不服再诉，导致诉讼循环往复。然而，对于本案，法院却选择了判决撤销被告不予公开决定，并判决其在一定期限内重新答复。这种裁判方式的选择体现了法院坚持司法能动与司法克制的统一。司法权应当节制行政权，但并不表示可以代替行政权，在政府信息是否可以公开的问题上，司法机关应当尊重行政机关的首次判断。本案中，人民法院秉持消极、被动、居中审查具体行政行为正确与否的态度，综合考虑案件实际情况及后续社会效果，仅就被告以系争信息涉及商业秘密为由答复不予公开持否定意见，对系争信息是否应当公开不作实质判断，而是由被告在重新调查、裁量后自主决定以何种理由作出何种答复。
五、案件以外的思考
假设被告在征询意见时，荣盛公司尚未注销，其"项目投资总额及资金来源涉及公司的商业秘密，不同意公开"的意见，能否作为系争信息不予公开的理由？笔者认为值得商榷。因为《反不正当竞争法》和《政府信息公开条例》的立法宗旨不同，前者为保护竞争者利益，后者保护公众知情权，因此，在对商业秘密内涵和外延的把握上也有所区别。在政府信息公开语境下，对商业秘密应有程度上的区分，"为避免过于笼统的'商业秘密'界定，应该区分出对竞争起直接作用的关键信息（如招投标竞标文件、核心技术秘密、生产流程、谈判底价、客户名单等）和起间接作用的一般信息（如资产状况、股权分布、盈亏情况，甚至企业收购成交价等），并列举若干项目加以厘清,只将直接的、关键的信息列为商业秘密，其余信息至少应该在局部范围内公开。"2本案中，项目投资总额和资金来源显然属于"起间接作用的一般信息"，通过其他途径亦可获得，且在项目已经开展甚至结束的情况下，已不再具有保密的必要性和经济实用性，不应被认定为商业秘密，也就属于可以公开的范畴，当与该信息存在利害关系的主体申请公开时，应当予以公开。
（丁雅玲 周圣）