(一)首部

1．判决书字号：厦门市同安区人民法院（2014）同民初字第347号判决书。

2．案由：承包地征收补偿费用分配纠纷。

3．诉讼双方
原告叶某。
被告厦门市同安区莲花镇窑市村第十三村民组。
被告厦门市同安区莲花镇窑市村民委员会。

4.审级：一审。

5．审判机关和审判组织。
审判机关：福建省厦门市同安区人民法院。
审判员：胡道光

6．审结时间：2014年8月25日。

(二)诉辩主张

1.原告诉称
原告叶某诉称，叶某从出生至今户口一直在被告窑市村十三组（又名上坂组），且一直居住生活在被告处，系被告的集体经济组织成员， 2013年11月被告窑市村十三组因部分土地被征用向本组村民发放征地补偿款每人10000元，但却以原告为出嫁女为由不予分配补偿款。因原告具有被告集体经济组织成员资格，符合参与分配的资格，应享有与其他集体经济组织成员同样的待遇，但被告却拒绝发放相应征地补偿款，该行为严重侵犯了原告的集体经济组织成员权益。同时因征地补偿款由被告窑市村民委员会持有，故应与被告十三组承担共同支付的责任。请求判令：1. 二被告共同支付原告征地补偿款人民币10000元，并自起诉之日起按银行同期同类贷款利率计算利息至实际付款之日止；2.本案诉讼费用由被告承担。

2.被告辩称
被告窑市村十三组辩称，一、叶某不是窑市村十三组集体经济组织成员，不享有参与分配征地补偿款的权利。1.虽然原告的户籍在窑市村十三组，但不等于原告就是本集体组织成员，还应结合她的经常居住，生活所在地、主要生活来源、生活基础等因素与本集体组织的联系来考虑。2.根据窑市村十三组自己小组的规定和村规民约、习俗，凡死去及出嫁人口至当年农历十二月三十日终止，以后不再享有责任田分配权。这一约定也是本组村民协商一致的结果，因此对本组村民是具有约束力的，原告在本村不具有承包地，已不是窑市村十三组集体经济组织成员，不能与其他村民一样享有同等的权利，对其仅要求享受权利不履行义务的行为应予驳回。二、窑市村十三组的补偿款分配方案尚未确定。且不论原告是否是本集体组织成员，仅从分配时间来看，原告尚不享有诉权。本次征地款是部分村民的承包地被征用所获得的补偿款，窑市村十三组收到补偿款后先将部分款项预发给户口在本小组，在窑市村十三组处有承包地且实际居住生活在本小组的集体组织成员，该预发的款项主要用于缴纳养老保险，养老保险缴清后才会将余款以分红的方式支付到该家庭户户主的账户，但尚未开会确定最终的分配方案。根据《村民委员会组织法》第二十四条：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理。......（七）征地补偿费的使用、分配方案。"同时，最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条中规定："征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持"。反之，在本小组未经村民大会开会讨论决定最终分配方案的情况下，对原告叶某分配征地补偿款的诉求应予驳回。
被告窑市村委会未作出书面答辩意见。

(三)事实和证据
原告叶某的户籍自出生起就落户于福建省厦门市同安区窑市村上坂，即被告窑市村十三组所在地。1997年4月15日，原告叶某与袁某登记结婚，婚后叶某未将户口迁出，仍落户在被告处。2012年，被告部分集体土地因莲花水库建设需要被征收，2013年11月，窑市村十三组按照户口向其全组村民每人分配征地补偿款10000元，但未发放给原告相应的款项。2014年2月8日，窑市村十三组召开户主代表会，通过了"关于出嫁女（户口未迁出本小组）及其子女（户口在本小组）土地分配及土地款分配表决"。该方案载明："1、出嫁女（户口未迁出本小组）及其子女（户口在本小组）不享有土地分配权；2、出嫁女（户口未迁出本小组）及其子女（户口在本小组）不享有土地款分配权。附：以上两者不享有本小组内任何待遇和权力"。原告叶某遂向本院提起诉讼，诉讼请求如上所述。
另查明，原告叶某的配偶袁某于2002年1月28日因退伍、转业，户籍迁入厦门市。2003年10月31日，袁某户籍迁入福建省厦门市同安区北镇三秀路173号302室，现户籍为福建省厦门市同安区三秀路141号302室。
庭审中，原告叶某举示由厦门市同安区后炉社区居民委员会出具的《证明》一份。该《证明》载明："兹有叶某、女，其配偶及子女户口现登记在我社区三秀路141号302室，其本人户口在莲花镇窑市村上坂40号，在我社区未享受优惠政策。特此证明 后炉社区居委会 2013年12月09日"。
上述事实有下列证据证明：
原告叶某举示的土地交接确认书、租用土地苗圃搬迁补偿协议书、窑市村上坂水库征地补偿款分配人员表、征地补偿款领取表、叶某户口本、结婚证、农村医保卡、后炉社区居委会证明，被告举示的会议记录

(四)判案理由
厦门市同安区人民法院根据上述事实和证据认为：征地补偿是对失地农民的永久性补偿，其目的在于维系失地农民原有的生活水平。原告叶某能否参与被告窑市村十三组的征地补偿款分配，关键在于叶某是否为该集体组织成员。集体组织成员资格的判断，在尊重村民自治的前提下，应结合户籍因素和生活保障基础作综合考量。生活保障基础，是指村（居）民与集体组织形成较为固定的生产、生活关系，包括长期在集体组织所在地生产、生活或虽暂时不在集体组织所在地生产、生活但其生活保障仍须依附于该集体组织等情形。叶某自出生时起其户籍关系一直在被告窑市村十三组所在地未变动，原始取得了被告窑市村第十三组集体成员的资格，其婚后未将户口迁出，仍以厦门为实际居住生活地，其生活保障基础并未因结婚而发生改变，未与其丈夫所在社区会形成较为固定的生产、生活关系。因此应认定叶某婚后的生活保障基础并未发生改变，仍须依附于被告集体组织，其作为被告集体组织成员的资格并未丧失，仍有权参与被告集体组织讼争的征地补偿款分配，享有平等分配征地补偿款的权利。故叶某诉求被告支付征地补偿款相应的数额依法应予支持，即被告应支付叶某征地补偿款人民币10000元。关于叶某要求窑市村委会与窑市村十三组共同承担付款责任，因征地款由窑市村十三组持有并由小组制定分配方案，应以窑市村十三组为被告，窑市村委会不应作为被告共同承担责任。关于叶某要求被告支付利息，因缺乏法律依据，本院不予支持。关于被告窑市村十三组提出的辩解意见，虽然村小组有权决定分配方案，但分配方案不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触。根据《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条第一款规定："任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵犯妇女在农村集体经济组织中的各项权益"。 故被告窑市村十三组提出的辩解意见，缺乏法律依据，本院不予采纳。被告窑市村委会经本院送达传票、起诉状副本等应诉材料，无正当理由拒不到庭应诉，也没有提交书面异议及相关证据，视为自愿放弃诉讼权利，依法可以缺席判决。

(五)定案结论
根据《中华人民共和国民法通则》第七十四条、《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、第三十三条第一款、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条、最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十四条之规定，判决如下：
一、被告厦门市同安区莲花镇窑市村第十三村民小组应于本判决生效之日起十五日内支付原告叶某征地补偿款人民币10000元；
二、驳回原告叶某的其他诉讼请求。

(六)解说
法院在审理上述类型案件中，对司法能否确认农村集体组织成员资格问题争议很大, 一种意见认为该问题属于村民自治的范围, 司法不应当介入，另一种意见认为当村民自治过程中侵害了部分村民的合法权益时, 司法应当提供救济的途径。上述争议的焦点在于司法能否介入村民自治问题。笔者认为，在新的社会发展形势下，村民自治的发展必须以法律为基础，以法律的力量完善村民自治的各项制度、规范村民自治运行中的异化现象。同时只有以宪法和法律为最高准则来协调不同主体间的利益关系，使各个治理主体尤其是公共权力的运行主体能够在法治的框架之内行动，接受法律、法规的监督与约束，只有这样才能维护农民的合法权益，促进村民自治的和谐。
1．村民自治的结构缺陷与司法介入的必要性
从村民自治的运作规则来看，其程序模型借鉴了现代民主政治的运作规则。但其却存在较为明显的缺陷：全体村民组成村庄最高权力机构村民会议，村民委员会由村民会议产生，为村民会议的执行机构；村民委员会按照少数服从多数原则进行民主管理。很显然，这种单向度的权力结构缺乏一种有效的监督机制以防止村庄权力失范。虽然2010年10月28日《中华人民共和国村民委员会组织法》修订后增设了第32条"村务监督机构"，但仍然是在村民会议和村民代表会议之下工作，并没有超越原有的政治结构，能否起到应有的效用尚不可知。由于自治体内部缺乏一个独立机构平衡村民会议的权力，外部的国家法律又没有提供司法救济的诉求渠道，所以村民实际上没有能力抵抗来自村规民约、自治章程或村民会议多数决议对自己权利的侵害。在村民自治权运行过程中，为了维护社会稳定、伦理习俗，或受到私人利益的驱动，经常会发生多数村民歧视、排斥少数个体的情形，村民自治权力并不必然体现公平原则。实践中一些村庄在征地补偿款分配、村庄公共事业筹资、生育指标发放、宅基地分配等问题上并未真正做到"民主决策、村务公开"，导致诸多矛盾和纠纷。而现行《村委会组织法》对第20条规定："村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民小组制定的村规民约，同样不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，不能违反法律和政策禁止性规定。"但是由于没有规定明确的救济途径、方式和具体的制裁措施，缺乏操作性规则，此类宣示性的条文无法产生强制性效力，权利受到侵害的村民只能诉诸信访或其他非制度渠道。因此，村民自治制度在防止权力失范和实施权利救济领域还存在某些缺失。而司法介入村民自治的民主进程，有助于规制民主模式对个体农民权利的损害、保障村庄自治体权利的完整。
2．司法介入农民自治的现实性、可行性
一直以来，农村社会内部的各类纠纷由于纠葛了转型时期的诸多利益因素，涉及面广、规则不明确、裁判执行难度大，易引发群体性事件，所以基层司法机关出于规避职业风险的考虑，往往采取一种保守主义态度，在法律没有明文规定的情况下，一般不予受理。譬如2006年7月公布实施的《北京市高级人民法院关于涉农纠纷受理问题的指导意见》和《江西省高级人民法院2004年全省法院民事审判工作座谈会纪要》都体现了这种倾向。在法律技术上，法院一般会对《行政诉讼法》第2条、第11条、第12条做出限制解释，将村民委员会和乡镇机构排除在行政诉讼受案范围之外，这一点和我国司法权习惯性的谦抑是一致的。但是2l世纪以来，面对农村社会不断增长的权利需求，以及法治国家话语的不断强势，我国司法机关开始转变司法导向，强调以能动主义的积极姿态介入社会发展。在这种背景下，司法机关也在尝试以法律的权威为村民自治开辟一条救济通道。较早的有最高人民法院《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》(法研[2001]116号)、《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》(法研[2001]51号)等司法意见。2005年实施的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(法释[2005]6号)对农村土地承包纠纷作出了司法解释，其中涉及承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷、承包经营权继承纠纷。2007年出台的《中华人民共和国物权法》第63条第2款规定："集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。"还有针对性较强的、2010年1月1日起开始实施的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，该法对因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同纠纷，作出了准司法的纠纷解决方式。一些地方法院还曾制定专门的意见解决村民自治中的权利冲突，例如2008年海南省高级人民法院专门制定了《关于处理"外嫁女"请求分配集体经济组织征地补偿款纠纷案件若干问题的意见》，就这一问题的司法适用提出了指导性意见。基于法院的中立性和权威性，以及程序主义所带来的信赖效应，从新农村建设的长期日标来看，有关村民自治事务范围内发生的纠纷，更适宜通过司法救济的方式解决。将村民自治实践中的权利冲突纳入司法救济，较之内部救济和行政救济更具有现实性、可行性、权威性。
3．司法介入的程序选择
根据村民自治过程中发生的纠纷种类，选择民事诉讼还是行政诉讼，是启动司法程序首先要解决的问题。除村民选举资格确认案件适用民事诉讼特别程序外，现行法律对此并没有明确的规定。我国《民事诉讼法》第3条对民事诉讼的受案范围作了界定："人民法院受理公民之间、法人之问、其他组织之间以及他们相互之问因财产关系和人身关系提起的民事诉讼"，其中诉讼标的明确限定为"财产关系和人身关系"，此外这一条文还与我国民法相呼应，将诉讼主体限定为平等民事主体。按照我国现行法律，村民委员会是农村集体土地的管理者，享有集体财产的经营管理权，当村民委员会以集体财产所有人的身份进行民事活动时，例如代表村庄与村民签订土地承包经营合同，即比较典型的民事法律关系。在此过程中引起的纠纷应适用民事诉讼程序。最高人民法院研究室在2001年《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》也认为"农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第108条的规定，人民法院应当受理。"
但是需要注意的是，村民委员会作为村民集体授权的公共组织，代表村庄进行公共管理活动，其行为带有准行政性。所以应区分不同的事项，选择不同的救济方式。村民委员会进行社会集资、宅基地分配、村民集体成员资格确认等事项不宜适用民事诉讼。此时作为公共管理者的村民委员会，与村民个体之间发生的纠纷，如果选择民事诉讼程序至少在以下方面存在缺陷：①权力的不平等影响了民事诉讼介入的正当性。民事诉讼侧重于解决平等主体之间的民事纠纷，诉讼程序的构造也是以双方法律地位平等为根基，赋予诉讼双方以对等的诉讼权利。但很显然，村民委员会和村民之间的法律地位并不对等。村委会拥有的社会公权力是个人无法享有的。通过民事诉讼解决村委会与村民之问的纠纷必然面临司法介入的正当性诘问；②法院审查重点的不同影响了民事诉讼介入的适当性。民事诉讼以解决纠纷为目的，强调诉讼双方的意思自治；而司法审查的重点在于权力监督和制约。在村民自治的大部分权利冲突中，争议的关键点在于村民委员会的权力是否合法、合理行使，司法程序对村委会权力的审查处在一个相当低的水平。这种审查仅仅是附带性的，一般而言，只能是合法性审查，而难以做到合理性审查；③专业分工的不同影响了民事诉讼介入的合理性。从专业分工上来说，民事审判庭缺乏处理这一类与公共权力的行使相关纠纷所需的专业知识，进入实际操作后效果堪忧。
最后，虽然目前的村民自治尚没有形成完全自足的权利救济体系，但是基于村民的自治基础、自治事务的地域性，司法对于村民自治事项的介入和审查应当是有限而审慎的。村民自治权的健康发育和正当行使以及由此减少相关纠纷，最终依赖于基层民主制度建设的进展。只有不断完善村民民主选举制度、民主监督制度，进一步健全村民委员会组织法和相关法律，细化村民自治权的行使方式和界限，才能更有效地维护村民的合法权益，推进基层民主建设和社会主义新农村的发展。
本案中，村小组通过小组决议外嫁女不享有责任田分配权。虽然该决议是通过小组多数人同意通过的属于村民自治，但其自治内容已经违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条的规定，侵犯了作为"外嫁女"叶某的正当合法权益，故法院依法判决小组应支付叶某征地补偿款。
（胡道光）