（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市昌平区人民法院（2007）昌行初字第22号。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2008）一中行终字第21号。

2.案由：不服工商变更登记。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：朱某，男，1957年4月14日出生，汉族，北京百诺计量应用技术公司经理，住北京市朝阳区。
委托代理人：焦圣成，北京市万商天勤律师事务所律师。
被告：北京市工商行政管理局昌平分局，住所地：昌平区鼓楼南大街31号。
法定代表人：余某，该局局长。
委托代理人：林某，北京市工商行政管理局昌平分局法制科干部。
委托代理人：郭某，北京市工商行政管理局昌平分局登记科干部。
第三人（上诉人）：北京马赫机电开发有限责任公司，住所地：北京市昌平区南口镇花塔村。
法定代表人：廖某，执行董事。
委托代理人：李金生、马玉强，北京市宏健律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市昌平区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：安晓华；审判员：于亮；人民陪审员：梁建。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴月；审判员：刘景文；代理审判员：胡华峰。

6.审结时间
一审审结时间：2007年11月29日。
二审审结时间：2008年2月20日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2006年8月21日，北京市工商局昌平分局（以下简称昌平工商分局）为北京马赫机电开发有限公司（以下简称马赫公司）办理了工商变更登记。

2.原告诉称
原告于2004年8月成为马赫公司股东。2006年8月10日，在原告毫不知情的情况下，公司向被告提出工商变更登记申请。根据公司申请，被告对原登记事项作了如下变更：公司股东吴某的股权分别转让给孙某、廖某；公司股东许某的股权转让给廖某；法定代表人由吴某变更为廖某；变更范忠明为公司监事，孙某为公司经理；修改了公司章程，将公司营业期限变更为30年。公司向被告提供的注册文件包括股东会决议、章程修正案等，被告对公司提交的资料未尽职审查，使公司得以变更登记，严重违反《公司法》、《公司登记管理条例》等法律法规和公司章程的规定。公司变更登记行为严重侵犯了原告作为股东依法享有的知情权、资产受益权、参与重大决策和选择管理者等权利。原告了解情况后，即书面向被告举报，请求被告对此立案调查，对马赫公司违法登记行为进行调查处理，但被告至今仍不作为。故诉至法院，要求撤销被告于2006年8月21日作出的马赫公司企业变更登记的所有内容。

3.被告辩称
马赫公司申请的变更登记材料齐备，符合法定形式。马赫公司向被告申请办理股东变更以及法定代表人变更登记，其提供了申请变更登记材料，经审查、文件、证件齐备，符合法定形式，依法予以变更登记；被告核准变更登记的行为并未侵犯原告的知情权、资产受益权、参与重大决策和选择管理者等权利。原告主张的知情权、资产受益权、参与重大决策和选择管理者等权利是否被侵犯，应该通过民事诉讼的途径，主张和维护自己的权利；原告依法应当先行通过民事诉讼途径撤销有瑕疵的决议，才能向公司登记机关申请撤销变更登记。依照《公司法》的有关规定，股东会、股东大会、董事会会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销；同时规定，公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。综上，原告依据上述理由提起行政诉讼要求直接撤销变更登记于法无据，应当予以驳回。

4.第三人述称
第三人马赫公司同意被告昌平工商分局的答辩意见。

（三）一审事实和证据
北京市昌平区人民法院经公开审理查明：马赫公司于1996年12月12日登记成立。设立登记时为三名股东即马某、高某和赵某，法定代表人为马某。设立登记时马赫公司向昌平工商局提交了公司章程。马赫公司公司章程第十七条规定：股东会会议应对所议事项作出决议，决议应由全体股东表决通过，但股东会对公司增加或者减少注册资本、分立、合并、解散或者变更公司形式，修改公司章程所作出的决议，应由全体股东表决通过。股东会应对所议事项的决定作出会议记录。出席会议的股东应当在会议记录上签字。第十九条规定：公司根据需要或涉及公司登记变更的可修改公司章程，修改后的公司章程不得与法律、法规相抵触。修改公司章程应由股东会全体股东表决通过，修改后的公司章程应送原公司登记机关备案，涉及变更登记事项的，同时应向公司登记机关作变更登记。
2004年4月28日，马赫公司召开股东会并形成决议：注册资本由原50万元增加到100万元；马某将其在公司的股权转让给吴某，高某和赵某将其在公司的股权转让给周某；廖某、朱某、许某、孙某分别向公司增加了投资；免去马某、赵某、高某的职务。同日该公司召开股东会通过决议如下：选举吴某为执行董事、公司的法定代表人。并于同日对原公司章程进行了修正：注册资本变更为100万元；出资股东变更为吴某、周某、廖某、朱某、许某、孙某六人。此后，马赫公司向被告申请变更登记并提交了相关材料，被告经审查予以登记。
2006年8月10日，马赫公司向被告申请变更登记，向被告提交了以下材料：（1）马赫公司企业变更登记申请书。申请将法定代表人由吴某变更为廖某，将原登记的股东吴某、周某、廖某、朱某、许某、孙某变更为廖某、孙某、周某、朱某四人。（2）授权委托书。（3）2006年7月28日作出的马赫公司股东会决议2份：其一，公司股东共六人，实际到会四人，周某、朱某缺席，内容为：吴某将其在公司的股权分别无偿转让给廖某和孙某，许某将其在公司的股权无偿转让给廖某，免去吴某公司执行董事，免去廖某公司监事，免去周某公司经理职务；其二，公司股东共四人，实际到会廖某和孙某，周某、朱某缺席，内容为：选举廖某为执行董事、公司的法定代表人；公司营业期限由原10年变更为30年。（4）公司章程修正案，到会股东为廖某和孙某，主要内容为：经代表公司70%股权的股东同意，对原公司章程中股东姓名、出资方式、出资额进行了修正，股东变更为廖某、孙某、周某、朱某四人，公司营业期限变更为30年。马赫公司还提交了相关人的身份证明等材料。被告经审查，认为材料齐全，符合法定形式，于2006年8月21日予以变更登记。
上述事实有下列证据证明：
1.举报材料，证明原告向被告举报马赫公司违法变更登记并要求其立案调查处理；
2.企业变更登记申请书，证明原告为马赫公司股东并持有公司10%的股权；
3.马赫公司章程（1996年12月9日），证明马赫公司股东会议事规则第十七条明确规定：股东会会议应对所议事项作出决议，决议应由全体股东表决通过，但股东会对公司增加或者减少注册资本、分立、合并、解散、修改公司章程所作出的决议，应由全体股东表决通过，并应有会议记录，并有全体股东签字；
4.企业变更登记申请书，证明马赫公司违反公司法和公司章程，提供虚假变更登记资料，被告违法变更登记；
5.企业变更登记审核表；
6.企业提交的申请变更登记材料。

（四）一审判案理由
北京市昌平区人民法院经审理认为：《公司法》第十一条规定：设立公司必须依照本法制定公司章程。公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力。第四十四条同时规定：股东会的议事方式和表决程序，除本法另有规定的以外，由公司章程规定。因此，公司章程是确立股东权利义务关系的基本法律文件，也是工商行政管理部门进行行政许可时必须审查的文件。
昌平工商分局作为本辖区负责工商登记的行政主管机关，应当依照《公司法》及马赫公司公司章程的规定，对申请人提交的申请材料的合法性、真实性进行审查。
本案中，马赫公司于2006年8月10日向昌平工商分局申请公司变更登记时，提交的2006年7月28日作出的两份马赫公司股东会决议及同日的公司章程修正案的表决方式违反了马赫公司公司章程第十七条、第十九条的规定。昌平工商分局在审查马赫公司申请的变更登记事项时，从形式上应当能审查出马赫公司变更登记时提交的股东会决议、公司章程修正案，不符合其在昌平工商分局备案的公司章程规定，同时也不符合《公司法》的上述规定，昌平工商分局未尽到法定的审查义务，于2006年8月21日准予马赫公司企业变更登记，违反法定程序，应予撤销。

（五）一审定案结论
北京市昌平区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，作出如下判决：
撤销被告北京市工商行政管理局昌平分局于2006年8月21日作出的北京马赫机电开发有限责任公司企业变更登记。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审第三人）诉称
2004年8月，朱某成为马赫公司股东，并进行了工商变更登记。但事实上朱某并未实际出资，其是通过马赫公司垫付形式出资并进行验资、登记。后马赫公司要求其偿还垫付的出资款，遭朱某拒绝，并向马赫公司声称马赫公司与其无关，说明其放弃了作为马赫公司股东的一切权利和义务。2006年8月，马赫公司申请工商变更登记未侵害朱某的权利，未违反《公司法》及公司章程的规定。昌平工商分局为马赫公司所作的企业变更登记，未违反法律的规定。一审判决认定事实不清。《公司法》规定，股东会、股东大会、董事会会议召集程序、表决方式违反法律法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销。同时规定，公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已经办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。根据上述规定，朱某认为股东会决议违反了公司章程规定，应当通过民事诉讼程序申请撤销决议或宣告决议无效。昌平工商分局为马赫公司进行的企业变更登记并未侵害朱某的权利和利益。朱某提起行政诉讼要求撤销变更登记于法无据。一审判决认定事实不清，适用法律不当，因此，请求撤销一审判决，驳回朱某的诉讼请求，由朱某承担诉讼费用。
（2）被上诉人（原审原告）辩称
被上诉人同意一审判决，请求予以维持。
（3）原审被告述称
我方虽未上诉，但亦不服一审判决，认为马赫公司申请的变更登记材料齐备，符合法定形式。依照《公司法》的规定，股东会、股东大会、董事会会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起60日内，请求人民法院撤销；同时规定，公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。朱某认为股东会决议违反了公司章程规定，应当先行通过民事诉讼途径撤销有瑕疵的决议，才能向公司登记机关申请撤销变更登记。其提起行政诉讼要求直接撤销变更登记于法无据。一审判决认定事实不清，适用法律有误，因此，请求撤销一审判决，维持被诉企业变更登记。

2.二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
昌平工商分局作为本辖区工商登记的行政主管机关，应当依照《公司法》及马赫公司公司章程的规定，对该公司提交的变更登记申请材料的合法性、真实性进行审查。马赫公司2006年8月10日向昌平工商分局申请公司变更登记时，提交的两份该公司于2006年7月28日作出的股东会决议及同日的公司章程修正案，其表决方式不符合在昌平工商分局备案的公司章程第十七条、第十九条及《公司法》中关于设立公司必须依照本法制定公司章程，公司章程对公司、股东、董事、监事、高级管理人员具有约束力；股东会的议事方式和表决程序，除本法另有规定的以外，由公司章程规定等规定。昌平工商分局对马赫公司提交的变更登记申请材料未尽到审查职责，其为该公司进行的公司变更登记事实不清，根据不足，应予撤销。一审判决认定事实清楚，程序合法，结果正确，但认为昌平工商分局为马赫公司进行的公司变更登记属程序违法并不准确，本院予以纠正。马赫公司的上诉理由不成立，其诉讼请求本院不予支持。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案的争议焦点在于：（1）工商登记机关在工商登记时所担负的义务是实质审查义务还是形式审查义务?（2）对于根据不真实的材料作出的错误登记，工商登记机关是否需要根据民事判决的结果方能作出更正?
所谓实质审查义务，就是指登记机关必须就申请人所提供的材料的真实性负担实质调查和验收的义务。而形式审查义务，就是指对公司的登记申请，登记机关只对申请人提交的书面材料进行形式上的审查，对申请文件中所列事项是否真实，登记机关并不作实质上的调查和核实，如果材料本身没有瑕疵，则不问材料是否存在虚假问题，就可以依据材料所显示的内容进行登记。
第一种观点认为，工商登记机关在工商登记时所担负的义务是实质审查义务。为了维护良好的社会经济秩序和交易安全，有必要强化国家干预经济的职能，借助市场主体登记审查制度，对申请人的行为加强引导和规范。这种审查制度在一定程度上避免了市场主体弄虚作假、损害他人利益行为的发生，降低了市场秩序遭到破坏的可能性。
第二种观点认为，工商登记机关在工商登记时所担负的义务是形式审查义务。首先，从可行性方面考察，登记机关根本无法对所有的工商登记申请进行实质审查，采用形式审查制度不仅降低了成本，而且有利于市场经济的成熟与发展；其次，形式审查制度符合市场经济对于进入市场便捷、登记审查效率高的要求；最后，形式审查制度是当今世界各国所广泛采取的审查制度，这是为大多数市场经济国家的发展史所验证的成功经验。
第三种观点认为，不能简单地认定工商登记机关在工商登记时所担负的义务是单一的实质审查义务，还是单一的形式审查义务。工商登记机关在工商登记时所担负的义务主要是形式审查义务，只有在例外的情况下，才承担实质审查义务。这种折中式的审查制度避免了上述两种单一模式的不足，有利于市场经济的成熟与发展。
笔者同意第三种观点。在我国，确定工商登记机关在工商登记中所担负的是何种审查义务，必须考虑我国现阶段整体社会经济和法律发展水平。我国是社会主义市场经济国家，市场经济具有其自身的规律。形式审查制度快捷、方便、低廉的特征适应了市场经济对于效率的追求，推动了市场经济的快速发展。形式审查制度是工商登记审查制度适应社会主义市场经济的必然结果。但是，我国的市场经济还没有完全成熟，在工商登记领域，需要行政部门对虚假的重要申请材料予以核实查处。再者，我国现阶段的信用机制尚未建成，仅仅依赖申请人的诚实信用不利于保障市场交易安全，这也需要工商登记机关在工商登记中对申请人提交的某些重要申请材料的真实性予以实质审查。
在现代市场经济条件下，公司章程十分重要，是各股东的契约，工商登记机关对于该文件的审查应该审查到一般目测条件，即对公司章程不能仅仅看有没有，还要延展到对公司行为中是否符合公司章程的内容进行审查的程度，进行实质审查。
工商机关代表国家行使市场管理的公共权力，是弥补市场经济不足的重要调控手段。民事判决的认定是私法认定，昌平工商分局认为本案应该先由民事判决对该决议宣告无效或予以撤销后，工商机关再依据民事判决撤销变更登记的理论是不成立的。对于工商登记行为是否有效的问题，公法上要先予考虑，而不能由民法上的判决来影响公法上的判断。
综上，一、二审法院的判决是正确的。
（北京市第一中级人民法院　吴月　汪明）