（一）首部

1.判决书字号：江苏省东海县人民法院（1999）东行初字第71号。

2.案由：不服兽药管理行政处罚案。

3.诉讼双方
原告：徐某，男，1943年8月14日生，汉族，东海县人，个体户。
委托代理人：江尧喜，连云港金牛律师事务所律师。
被告：江苏省东海县多种经营管理局。
法定代表人：李某，局长。
委托代理人：李某1，该局工作人员。
委托代理人：朱磊，连云港正维律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省东海县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：颜安；审判员：徐洪美、刘传军。

6.审结时间：1999年11月25日。

（二）诉辩主张

被诉具体行政行为：江苏省东海县多种经营管理局认定徐某无证销售兽药及饲料药物添加剂，依照国务院《兽药管理条例》第四十二条、参照农业部《兽药管理条例实施细则》第六十四条规定，以农（苏）简罚字（东）第511号处罚决定对其作出责令停止违法销售、没收所销兽药的行政处罚。

原告诉称：原告经营的商品为饲料型添加剂而非兽药或饲料药物添加剂，被告将其认定为兽药或饲料药物添加剂无事实依据；依照《兽药管理条例》等规定对原告进行处罚属适用法律错误；被告的违法行政行为损害了原告的合法权益。要求撤销被告所作的农（苏）简罚字（东）第511号行政处罚决定，返还没收的物品并赔偿损失6000元。

被告辩称：认定原告无证销售兽药有充分的事实依据和法律依据，被告所作行政处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。要求维持被告所作的行政处罚决定。

（三）事实和证据
东海县人民法院经公开审理查明：原告系经销畜牧业用品的个体户，但未取得兽药经营许可证。1999年5月6日被告对原告门市部进行执法检查，对其经销的23种商品作了清点登记后，指出原告系无证销售兽药，当场给予原告口头警告，并责令原告立即停止违法销售。同年6月4日，被告再次对原告门市部进行检查，发现原告仍在从事销售活动，经对所销商品清点登记，与前次对比，减少了复方磺胺异噁唑、止白痢膏等10种商品，增加了开胃猛长精、百家信等7种新品，另有梓乐春、长肉王等13种商品除数量有所增减外，品种与前次无异。被告认定此次登记的20种商品仍全部为兽药或饲料药物添加剂，属《兽药管理条例》调整范畴，遂决定予以异地登记保存。次日，被告向原告发出违法行为处理通知书，提出拟对其给予责令停业和没收非法经营的全部商品的行政处罚，同时告知原告陈述申辩权和要求听证权。原告在法定期限内未作陈述申辩和要求听证。同年6月13日，被告依照《兽药管理条例》第四十二条和《兽药管理条例实施细则》第六十四条之规定对原告作出责令停止违法销售、没收被异地保存的价值2126.5元的商品的行政处罚决定，并于次日将处罚决定书送达原告。原告不服，于6月26日向东海县人民法院提起诉讼。
同时查明：原告被没收的20种商品品名均非正式学名，如猪师傅、长肉王、安睡宝等，但均有相应批准文号，其中13种文号为“×饲添字××号”，另7种文号为“××饲字××号”。根据农业部有关规定和各地饲料和兽药管理部门的现行做法，饲字或饲添字应为饲料（包括添加剂预混合饲料）或饲料添加剂，药添字为药物饲料添加剂。但是1999年5月29日《饲料和饲料添加剂管理条例》出台前，部分饲料药物添加剂也曾使用饲添字批准文号。
另查明：1988年6月30日农业部发布的《兽药管理条例实施细则》第五十一条规定，凡含有药物的饲料添加剂均按兽药进行管理，1994年3月9日发布的农牧发（1994）7号文件《关于发布“饲料药物添加剂允许使用品种目录”的通知》中的27种维生素和11种微量元素，基本包含在其1999年7月26日发布的“允许使用的饲料添加剂品种目录”规定的26种维生素、43种矿物质微量元素之中。
上述事实有下列证据证明：
1.1999年5月6日被告和原告的谈话笔录。原告承认其兽药经营许可证已过期，未续办。
2.1999年5月6日被告填写的兽药清点登记表，载明了当天原告门市部经销的23种商品的品名、数量和规格。
3.1999年6月4日被告与原告的谈话笔录。宣布对原告经销商品进行登记并异地保存。
4.1999年6月4日被告填写的兽药清点登记表，载明了当天原告门市部经销的20种商品的品名、数量和规格。
5.被告制作的原告今年两次被登记药品比较表，反映了原告经销商品品种和数量的增减。
6.农业部畜牧兽医局于1999年10月29日对受诉法院委托鉴定所作的（1999）农牧便函字第190号回函。对“饲字”、“饲添字”、“药添字”等批号的区别及其用法作了说明。

（四）判案理由
东海县人民法院根据上述事实和证据认为：原、被告争议的焦点问题在于，被告没收的物品是兽药或饲料药物添加剂还是饲料添加剂。只有确认被告没收的产品类别，才能判断被告作出行政处罚所适用的法律是否正确。根据农业部畜牧兽医局所作答复，饲字或饲添字应为饲料或饲料添加剂，药添字为药物添加剂，但是《饲料和饲料添加剂管理条例》出台前，药物饲料添加剂也曾使用饲添字批准文号。该条例1999年5月29日出台后，加入稀释成分的有关维生素、微量元素及药物，不再归《兽药管理条例》及其实施细则调整。被告于1999年6月13日实施行政处罚时，对其清点登记的、原告经销的产品未能区分清楚，而全部认定为饲料药物添加剂，属认定事实错误，导致适用法律错误。被告作出的行政处罚决定，依法应予撤销。原告请求被告赔偿损失6000元，未能提供相应证据，依法不予支持。

（五）定案结论
东海县人民法院根据所认定的事实、证据和上述判案理由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目、第二目，《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，作出如下判决：
1.撤销被告江苏省东海县多种经营管理局1999年6月13日作出的农（苏）简罚字（东）第511号行政处罚决定。
2.被告返还没收原告的物品。
3.驳回原告要求被告赔偿经济损失6000元的诉讼请求。
案件受理费510元，由被告负担310元，原告负担200元。

（六）解说
本案虽然是一起普通的行政处罚案，但在适用法律上有值得探讨的问题，本案的处理体现了司法机关对相关法律精神和原则的理解与把握。
1.体现了对行政管理相对人适用法律“从旧兼从轻”的原则。本案的争议焦点为被没收物品的法律属性问题，即究竟属饲料药物添加剂还是属饲料添加剂。界定法律属性应依据法律、法规，参照规章的具体规定。1988年1月1日起施行的《兽药管理条例实施细则》规定，饲料药物添加剂为兽药，受《兽药管理条例》调整。1994年3月9日农业部发布的“饲料药物添加剂允许使用品种目录”又载明，凡添加了该目录中所列品种的添加剂，均为饲料药物添加剂。本案中原告被没收的物品确实含有该品种目录所列举的维生素类与微量元素类成分，正常情况下行政机关对其按兽药进行管理并无错误。但本案的特殊性在于，在被告于1999年5月6日、6月4日两次对原告经营的物品进行检查期间的5月29日，国务院公布实施了《饲料和饲料添加剂管理条例》。该《条例》第三十条第（一）项规定，“饲料添加剂是指用于补充饲料营养成分的少量或者微量物质，包括饲料级氨基酸、维生素、矿物质微量元素、酶制剂、非蛋白氮等”。同时第二条第二款规定，“饲料添加剂的品种目录由国务院农业行政主管部门制定并公布”。同年7月26日，农业部发布第105号公告公布了“允许使用的饲料添加剂品种目录”，该“目录”中包括的26种维生素和43种矿物质、微量元素，基本将“饲料药物添加剂允许使用品种目录”中的维生素和微量元素类成分全部囊括。这就意味着，原告经销的商品原来为饲料药物添加剂，属《兽药管理条例》调整范畴，但《饲料和饲料添加剂管理条例》出台后，其法律属性发生了改变，成为饲料添加剂，转而受后一条例调整。于是，对行政管理相对人到底该适用何种法规成为衡量行政处罚正确与否的关键。法院审理认为，《饲料和饲料添加剂管理条例》出台于1999年5月29日，被告作出行政处罚为同年6月13日。虽然与该法规相配套的105号公告在稍晚的7月26日才公布，但被告在作出处罚时应注意到该条例的相关规定，该条例已对饲料和饲料添加剂的概念与范围作了原则规定。对原告的经营活动而言，这一条例放宽了一贯的限制，解除了原来的禁止，适用该条例显然对其更为有利。行政机关在行政管理活动中对相对人适用法律应本着“从旧兼从轻”的原则，选择适用对相对人更为有利的法律法规。本案中，被告处罚时未考虑这一原则，法院以适用法律法规错误为由，撤销其所作的行政处罚决定，无疑是对原告合法权益的救济。
2.体现了对行政机关严格行政的要求。本案中，原告被没收的商品均有相应的“饲字”或“饲添字”批准文号。对相对人而言，根据外观主义，饲字或饲添字商品通常为饲料或饲料添加剂，尽管在《饲料和饲料添加剂管理条例》出台前，部分饲料药物添加剂曾使用饲添字文号。对批号混乱原告不负知情义务，其销售添加剂的行为主观上并无违反兽药管理秩序的故意。与此相反，被告从事行政管理应遵循严格责任原则，对其所作的行为负有举证责任。尽管其查处时有《兽药管理条例》及其实施细则作为法规依据，但在作出处罚决定时已有新的法规解除了前条例的禁业性规定。行政行为具有从属法律性的特征，即法无规定即禁止。本案中，对相对人销售饲料添加剂的行为是否应受处罚，法律未明确规定，行政机关即不得为处罚行为。反之，对相对人从事民事行为而言，法无规定即自由。因此，法院的判决对行政机关责之于严，对相对人适之于宽是符合上述精神的。
（戴涛）