(一)首部

1．判决书字号：北京市东城区人民法院(2010)东行初字第204号行政判决书。

2．案由：国际招投标行政处理决定。

3．诉讼双方
原告：北京中裕恒科技有限公司(以下简称中裕恒公司)，住所地：北京市石景山区鲁谷路第4号院。
法定代表人：姚某，女，该公司董事长。
委托代理人：郭某，男，1964年出生，北京中裕恒科技有限公司销售经理，住北京市海淀区。
被告：北京市商务委员会(以下简称市商务委)，住所地：北京市东城区朝内大街190号。
法定代表人：卢某，男，主任。
委托代理人：白某，男，北京市商务委员会干部。
委托代理人：任芳霞，北京市炜衡律师事务所律师。
第三人：北京兴隆创业医疗设备有限公司(以下简称兴隆公司)，住所地：北京市丰台区顺三条21号。
法定代表人：张某，男，总经理。
委托代理人：陈某，男，1970年出生，北京兴隆创业医疗设备有限公司职员，住北京市朝阳区。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孟德英；审判员：赵志刚、杨鹏英。

6．审结时间：2010年9月27日。

(二)诉辩主张

1．被诉具体行政行为
2009年7月2日，五矿国际招标有限责任公司(以下简称五矿公司)在中国国际招标网上发布评标结果公示，就2009年6月16日开标的招标编号为0716－0940JY270034/01的北京市监狱管理局中心医院(以下简称监狱局中心医院)购置彩超设备项目的评标结果进行公示，建议中标人兴隆公司，评标价格29.107200万美元。不中标人中裕恒公司等三家公司，评标价格排序分别为第二、第三、第四。最终中标人为兴隆公司。中裕恒公司对评标结果不服，向市商务委提出如下质疑：(1)推荐中标商兴隆公司提供的由荷兰飞利浦医疗器材集团制造的设备不能满足本次招标文件技术规格中的*1.9、*1.10、*1.16、#1.19、1.12、2.2.1、2.2.2、2.2.3、2.2.4、2.3.2、2.4.6等11项条款；(2)建议推荐中标商提供制造商原厂的技术白皮书(盖原生产商公章)，要求对推荐中标商提供的设备现场随机验样并提供相应图片。2010年2月9日，被告市商务委在中国国际招标网上作出维持原评标结果的行政处理决定。

2．原告诉称
原告于2009年6月参加了监狱局中心医院购置彩超设备项目的国际招标，原告的投标设备在商务和技术上均满足招标文件要求，评标价格排名第二，未能中标。原告认为，根据商务部13号令及本次招标文件的相关规定，第三人提供的设备至少有3项“*”号关键技术指标和6项非“*”号技术指标不能满足招标文件要求，且对该9项技术指标无法提供真实的符合招标文件的技术支持资料，其投标应属废标。被告于2010年2月9日作出维持原评标结果的处理决定，系主要事实不清，适用法律不当，缺乏合理性，请求法院依法判决撤销并责令被告重新作出处理决定。

3．被告辩称
(1)在质疑处理期间，被告对招标机构提供的质疑答复处理材料以及招投标程序等进行了认真审核，并要求招标机构组织评标委员会成员对质疑内容进行复核后出具书面复核意见，质疑处理程序合法。(2)原告质疑的3项“*”号条款，第三人在投标文件中提供了厂家原厂技术白皮书及相关资料(包括文字、图片)，经评标委员会认真复核，认为满足商务部13号令及招标文件的要求；对原告质疑的6项一般技术指标，经评标委员会复核后确认有两项一般性技术指标存在偏离，但未超过5项(含5项)，不构成废标。对于存在偏离的一般技术指标，经过加价处理后，第三人的评标价格仍然最低。因此，原告质疑的行政处理决定在内容上合法。综上，被告作出维持原评标结果的行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应予维持。

4．第三人述称
(1)我公司参加本次招标的投标设备为PHILIPS IU22彩超，该设备为飞利浦公司最新高端彩超产品，在国内市场稳居高端彩超销量第一的位置。(2)针对原告的反复质疑，我公司在尊重事实的基础上，认真准备各类材料，通过向招标机构和招标人进行多次现场解释和答复，清楚地论证了我公司的投标设备完全符合招标文件的要求。2010年6月1日，该彩超设备由监狱局中心医院、北京市司法局及第三方独立专家联合验收通过。原告的质疑没有事实依据和法律依据，被告作出维持原评标结果的处理决定是正确的，应予维持。

(三)事实和证据
北京市东城区人民法院经公开审理查明：2009年5月4日，招标机构五矿公司受监狱局中心医院委托，在中国国际招标网上发布招标公告，就该医院购置彩超设备项目(招标编号：0716－0940JY270034/01)进行国际招标。同年6月16日，招标机构采用最低评标价法组织开标。中裕恒公司等四家公司参加了投标。其中，中裕恒公司评标价格260万元，兴隆公司评标价格199万元。经评标委员会评议，推荐兴隆公司中标。同年7月2日，招标机构在招标网上公示评标结果，公示截止时间为同年7月9日。同年7月8日，中裕恒公司在招标网上对评标结果提出质疑，并于次日向市商务委递交书面《质疑函》。市商务委受理后，责成招标机构核实处理质疑，向中裕恒公司进行解释和说明，后招标机构将对中裕恒公司质疑的书面解释报送市商务委。因中裕恒公司仍存质疑，招标机构再次组织评标委员会成员进行复核，评标委员会对质疑问题逐条进行应答并形成书面《专家意见表》，结论是：“专家认为中标商及质疑商‘*’条款均满足招标文件要求。中标商所投产品有两条不满足招标文件中规定的一般技术指标要求。依据招标文件的评标办法，以及不满足一般技术指标，其评标价将按该设备的投标价上浮1%的规定，评标委员会认为投标产品能够满足用户需要，并且对中标商不满足项的价格调整不会影响评标结果。故评标委员会维持原评标结果。评标委员会对评标结果的评审只依据招标文件的要求及投标文件本身的内容，并不寻求外部证据。”同年10月22日，招标机构根据评标委员会的上述结论向中裕恒公司送达终审复核意见的答复，并于此后至2010年2月期间数次向市商务委补充报送质疑问题的处理说明。2010年2月9日，市商务委根据以上事实作出维持原评标结果的质疑处理决定。中裕恒公司不服，于2010年4月9日向中华人民共和国商务部(以下简称商务部)提出行政复议申请。在行政复议期间，商务部从国家级专家库中随机抽取专家，就申请人质疑的9项技术条款组织专家召开了论证会，论证结论为：中标人兴隆公司投标设备满足3项“*”号条款及2项一般技术条款的要求，虽不满足1项“#”号条款及3项一般技术条款(即1.12、2.2.4、2.3.2)的要求，但未达到招标文件规定的废标要求。据此，商务部于2010年6月7日作出商复字[2010]3号行政复议决定书(以下简称第第X号复议决定)，维持了被诉质疑处理决定。中裕恒公司仍不服，向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1．《机电产品采购国际竞争性招标文件》(以下简称《招标文件》)。
2．《兴隆公司投标文件》。
3．《评标报告》。
4．中国国际招标网网页。
5．2009年7月9日原告提交的书面《质疑函》。
6．《五矿公司联系单》。
7．2009年7月16日招标机构出具的《关于报送对投标人质疑的书面解释的函》及《对中裕恒公司质疑的答复》。
8．2009年9月29日的《专家意见表》。
9．2009年10月22日招标机构作出的《对中裕恒公司质疑的答复2》。
10．2010年1月19日招标机构作出的《对中裕恒公司确认收到质疑答复的说明》。
11．招标机构自2009年10月19日至2010年2月期间作出的《对中裕恒公司质疑处理的情况说明》3份。
12．第3号行政复议决定。

(四)判案理由
北京市东城区人民法院经公开审理认为：市商务委作为本市商务行政主管部门，具有监督和协调机电产品国际招标投标活动的法定职责。
关于被诉质疑处理决定是否符合法定程序的问题。商务部13号令规定：投标人如对评标结果有异议，可以在公示期内在网上向相应的主管部门提出质疑。质疑人按程序在网上提出质疑后，招标机构应当对质疑的内容逐项进行核实，并在公示期结束后三日内，将对投标人质疑的书面解释报送相应的主管部门。其中，对受到质疑的重大问题，应由招标机构组织评标委员会成员或受评标委员会的委托进行书面解释。质疑处理结果根据情况可分为维持原评标结果、变更中标人和招标无效三种。本案中，市商务委收到中裕恒公司的有效质疑后，即责成招标机构进行核实，并建议评标委员会进行复议，以书面形式答复质疑人。同时，市商务委对招投标文件、《评标报告》、质疑答复处理材料以及招投标程序等亦进行了认真审核，并根据评标专家的意见作出了维持原评标结果的质疑处理决定。该处理过程符合相关法律规定，程序合法。
关于被诉质疑处理决定的内容是否合法的问题。商务部13号令及本次《招标文件》规定，机电产品国际招标的评标由评标委员会负责。对带星号(“*”)的技术参数必须在投标文件中提供技术支持资料，未提供的，评标时不予认可。技术规格中标注“*”号的为关键指标或要求，对其的任何偏离将导致废标；对标注“#”号的条款，有2项或2项以上偏离将导致废标；对其他一般技术指标或要求，每一条未达到招标文件技术规格要求的，其评标价将按该设备的投标价上浮1%，但若超过5项(含5项)将导致废标。
本案中，对于中裕恒公司质疑的3项“*”号条款及6项一般条款，中标人兴隆公司在投标文件中提供了技术白皮书及相关文字、图片等资料，经评标委员会两次复核，并经商务部在行政复议程序中组织专家再次论证，确认该投标设备满足上述招标文件的要求，不构成废标。并且，对于兴隆公司投标设备存在偏离的一般技术指标，按照该设备的评标价格即199万元加价处理后，未超过中裕恒公司的评标价格260万元，故兴隆公司的评标价格仍为最低，不影响评标结果。市商务委作出维持原评标结果的质疑处理决定理由充分，证据确凿，内容适当，程序合法。中裕恒公司要求法院撤销被告的质疑处理决定并责令被告重新作出处理决定的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据，本院依法应予驳回。

(五)定案结论
北京市东城区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告北京中裕恒科技有限公司要求撤销北京市商务委员会于2010年2月9日作出的维持原评标结果的质疑处理决定并责令重新作出处理决定的诉讼请求。

(六)解说
1．我国进口机电产品招标投标的监督管理部门
本案系由进口机电产品招投标引起的行政争议。根据《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》(国办发[2000]34号)规定，进口机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由对外经贸行政主管部门负责。2003年因国务院机构改革，不再保留外经贸部，其职能并入新组建的商务部。为了规范机电产品国际招标投标活动，商务部根据《中华人民共和国招标投标法》等法律法规以及国务院对有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工，陆续制发了《机电产品国际招标投标实施办法》(商务部令2004年第13号)、《机电产品国际招标机构资格审定办法》(商务部令2005年第第X号)、《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》(商产发[2007]3X5号)。这些规范性文件构成了我国进口机电产品国际招标投标的规章、制度体系，对于规范我国进口机电产品国际招标投标等起到了非常重要的作用。
《机电产品国际招标投标实施办法》(以下简称《实施办法》)明确规定，商务部是机电产品国际招标投标的国家行政主管部门，负责监督和协调全国机电产品的国际招标投标工作。各省、自治区、直辖市、计划单列市、各部门机电产品进出口管理机构负责监督、协调本地区、本部门的机电产品国际招标投标活动。就北京市而言，市商务委是本市商务行政主管部门，具有监督和协调本市范围内机电产品国际招标投标活动，办理由国际招标投标活动引起的供应商质疑处理的法定职权。
2．哪些进口机电产品需进行国际招投标及相关评标程序
根据《实施办法》规定，下列机电产品的采购必须进行国际招标：
(1)关系社会公共利益、公众安全的基础设施、公用事业等项目中进行国际采购的机电产品，具体范围参见《实施办法》的附件《机电产品国际招标范围》之内；
(2)全部或部分使用国有资金投资项目中进行国际采购的机电产品；
(3)全部或部分使用国家融资项目中进行国际采购的机电产品；
(4)使用国际金融组织或者外国政府贷款、援助资金项目中进行国际采购的机电产品；
(5)政府采购项目中进行国际采购的机电产品；
(6)其他依照法律、行政法规的规定需要国际招标采购的机电产品。
本案中，采购方监狱局中心医院采购的PHILIPS IU22彩超设备的产地为荷兰，属于《机电产品国际招标范围》中列明的进口机电设备，并且一次采购产品的合同估算价格在100万元人民币以上，故应当进行国际招标。
在机电产品国际招投标活动中，招投标大部分的环节及审批是在“中国国际招标网”上完成的，具体程序有：项目建档、招标文件审核专家的抽取、招标文件的审核、招标文件的修改、招标文件的备案、招标公告的发布、评标专家的抽取、开标、评标、评标结果公示、监督管理部门的批准文件等。其中，涉及评标程序的规定是：评标由评标委员会负责。评标委员会由技术、经济等相关领域专家、招标人、招标机构代表等5人以上单数组成。所需评审专家必须由招标机构及业主在招标网上从国家、地方两级专家库中采取随机抽取的方式产生。采用最低评标价法评标的，在商务、技术条款均满足招标文件要求时，评标价格最低者为推荐中标人。在商务评标过程中，不符合相关要件的，应予废标，不再进行技术评标。在技术投标过程中，投标文件不满足招标文件技术规格中加注星号(“*”)的主要参数要求或加注星号(“*”)的主要参数无技术资料支持的，应予废标；招标文件技术规格中一般参数超出允许偏离的最大范围或最高项数的，应予废标。
在评标结束后，招标机构应当在招标网上进行评标结果公示，公示期为7日。投标人可对以下方面进行质疑：(1)招标程序的合法性；(2)评标结果的合法性；(3)评标委员会组成人员的合法性；(4)招标人认为其不中标理由不充分的。
就本案而言，投标人中裕恒公司提出质疑的问题是“评标结果的合法性”，因此，市商务委对中裕恒公司质疑的该问题是否尽到了监督、审查职责，决定了其作出的维持原评标结果的行政处理决定是否正确。
3．司法审查标准
一般来讲，行政行为的性质决定了法院司法审查的标准。涉案行政处理决定的性质不同于一般行政执法行为，它既不属于行政处罚、行政许可等常规行政行为，也不属于行政确认等准行政行为。它是行政机关对其他单位或人员执行法律、适用法律等行为履行监督职责的表现，应为行政监督行为。法院在审查此类特殊行政行为时，应当明确涉案行政处理决定审查的是什么，然后才可能沿着其审查的方向正确地评价其行为的合法性。
《实施办法》规定，行政主管部门在受理质疑后，经核实，如评标中存在以下问题之一的，应当责成招标机构组织重新评标：(1)未按本办法的规定进行评标的；(2)专家抽取或组成不符合本办法有关规定的；(3)招标机构对投标人质疑的内容无法提供充分解释和说明的；(4)其他违反《招标投标法》和本办法的行为。其中，对受到质疑的重大问题，应由招标机构组织评标委员会成员或受评标委员会的委托进行书面解释。从以上规定可以看出，行政主管部门对质疑的审查，更多的是审查招投标过程、评比结果是否符合法定程序、是否构成废标的标准，以及对评标委员会的复核意见是否符合相关法律程序的规定进行监管。其无权对评标中涉及的专业技术问题进行审查和监督。因此，在质疑程序中，行政主管部门对于进口机电产品的招投标工作的审查和监管，只是程序上的审查，不是实质审查。相应地，法院对于该行政行为的司法审查标准也不能超出行政程序中的审查范围，不能不考虑行政机关审查的能力和权力限度。具体到本案，人民法院主要从以下几个方面对涉案行政行为进行了审查：第一，行政主管机关是否严格审查招标机构的评标程序；第二，行政机关对是否存在重新评标和废标情形是否尽到了必要的审查义务；第三，行政处理决定在内容上是否合法，即原告质疑的理由是否成立。至于质疑人主张的中标设备不符合招标文件，以及对相关技术指标没有提供技术支持资料等质疑事项，均属于评标委员会的职责范围，市商务委无权进行实质审查。同样，法院对该问题亦不应作实质审查，否则有司法权干涉行政权之嫌。由于评标委员会经复核最终维持了原评标结果，因而，市商务委作出维持原评标结果的行政处理决定亦是正确的，且不违反法定程序，据此，法院判决驳回了质疑人中裕恒公司的全部诉讼请求。
（北京市东城区人民法院　杨鹏英）