(一)首部
1.裁定书字号
一审裁定书:福建省莆田市涵江区人民法院(2000)涵行初字第40号。
二审裁定书:福建省莆田市中级人民法院(2000)莆中行终字第18号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):郑某,女,1963年3月25日出生,汉族。
委托代理人(一审):蔡振声,莆田修远律师事务所律师。
被告(被上诉人):莆田市公安局涵江分局。
法定代表人:吴某,局长。
委托代理人:潘某,莆田市公安局法制科干部。
委托代理人:梁某,莆田市公安局涵江分局法制科干部。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省莆田市涵江区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:姚丽青;审判员:苏国昌、黄健美。
二审法院:福建省莆田市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:卓金澄;代理审判员:郑玉步、刘爱兵。
6.审结时间
一审审结时间:2000年5月6日。
二审审结时间:2000年7月20日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2000年1月12日被告在一出租私房里抓获原告及黄某。经审查确认原告及黄某卖淫嫖娼事实清楚,随即对原告及黄某分别做出第060号、061号治安处罚决定:拘留15天,罚款5 000元。二人不服,向莆田市公安局申请复议。莆田市公安局经复议认定原告卖淫事实清楚,维持了第060号治安处罚决定;但对黄某认定嫖娼事实不清,撤销了第061号治安处罚决定。为此,被告于2000年1月26日对原告因卖淫做出莆市涵公收决字第07号收容教育决定,对其收教1年。
2.原告诉称:其于1998年就与经营饭店的黄某相识,接触了解过程中双方产生感情并发生性关系,完全是基于感情,并非卖淫行为。被告对其做出的收容教育决定事实不清,请求判令撤销被告莆田市公安局涵江分局对原告做出的收容教育1年的决定。庭审期间,原告提出新的诉讼请求,要求本案一并撤销被告对原告的060号治安管理处罚决定。
3.被告辩称:其所作的决定事实清楚。同时,根据《卖淫嫖娼人员收容教育办法》、《行政复议法》规定,对不服收容教育应进行复议,而原告没有复议,直接向法院起诉,违反法定程序。请求驳回原告郑某的起诉。
(三)一审事实和证据
莆田市涵江区人民法院经公开审理查明:2000年1月12日0时18分,莆田市公安局涵江分局三江口边防派出所在涵江区埔尾路一出租私房内将郑某、黄某以涉嫌卖淫嫖娼抓获。2000年1月12日2时对郑某、黄某进行传唤,经询问确认郑某、黄某卖淫嫖娼事实清楚。于是被告于2000年1月12日7时对原告郑某及黄某以卖淫嫖娼分别做出了第060号、061号治安处罚决定,拘留15天,罚款5 000元。同日,告知其权利义务。原告郑某及黄某不服,向莆田市公安局提出复议。莆田市公安局于2000年3月24日分别对原告郑某及黄某做出复决字第015号、016号复议决定。认定原告郑某卖淫事实清楚,维持了被告的第060号治安处罚决定,但以黄某嫖娼事实不清撤销了第061号治安处罚决定。2000年1月25日被告以原告郑某卖淫事实做出莆市涵分收决字第007号收容教育决定,对原告郑某收容教育1年。原告郑某不服,于2000年3月28日直接向法院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.2000年1月12日的治安案件受理、立案登记表。
2.2000年1月12日对黄某(067号)、郑某(069号)的传唤证。
3.2000年1月12日对黄某、郑某的治安管理审批表。
4.2000年1月12日7时对郑某(060)号、黄某(061号)治安管理处罚决定书。
5.2000年1月12日拟对黄某、郑某进行治安处罚的告知权利书。
6.莆田市公安局复决字(2000)第15号、16号复议决定书。
7.2000年1月12日对郑某、黄某的询问笔录。
8.莆市涵公收决字第007号收容教育决定书。
(四)一审判案理由
莆田市涵江区人民法院根据上述事实和证据认为:被告莆田市公安局涵江分局于2000年1月12日以原告郑某卖淫为由做出第060号治安管理处罚裁决,对原告拘留15天,罚款5 000元。原告不服提出复议,莆田市公安局于2000年3月24日做出(2000)第15号复议决定书,维持了第060号治安管理处罚决定,并于2000年3月27日把复议决定书送达原告。2000年1月25日被告做出莆市涵公收决字第007号收容教育决定书,决定对原告郑某收容教育1年。原告不服,直接向本院提起诉讼。根据有关法规规定,对收容教育决定不服的,应依照《行政复议法》的规定向上级公安机关申请复议,对上一级公安机关的复议决定不服的,才可以向法院起诉。现原告未经复议程序而直接向法院起诉,违反了法定程序,依法应予驳回。另原告于2000年4月26日在本院庭审中提出新的诉讼请求,已超过起诉期限,应一并裁定驳回。
(五)一审定案结论
福建省莆田市涵江区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(六)、第(七)项之规定,做出如下裁定:
驳回原告郑某的起诉。
本案案件受理费100元,由原告负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人郑某诉称:以原审裁定“原告未经复议程序而直接向法院起诉,违反法定程序”是不当的。因上诉人在被限制人身自由期间,无法向有关部门提出收教1年的复议申请。原审裁定没有对上诉人被拘留15天的诉讼请求做出结论是错误的。请求二审法院对案件进行实体审理,依法应予改判。
被上诉人未作书面辩解意见。
2.二审事实和证据
莆田市中级人民法院经审理,双方当事人均未提出新的证据。故与一审的事实和证据相同。
3.二审判案理由
莆田市中级人民法院根据上述事实和证据认为:被上诉人于2000年1月12日以上诉人卖淫为由做出第060号治安管理处罚裁决,决定对上诉人拘留15天,罚款5 000元。上诉人不服,提出复议,莆田市公安局于2000年3月24日做出(2000)第15号复议决定书,维持了第060号治安管理处罚决定。2000年1月25日被上诉人又以同一理由对上诉人做出莆市涵公收决字第007号收容教育决定书,决定对上诉人收容教育1年。上诉人不服,直接向法院提起诉讼。根据《卖淫嫖娼人员收容教育法》第二十条规定,对收容教育决定不服,属先复议后起诉的原则。而上诉人未经复议直接向人民法院起诉,违反了法定程序,一审法院裁定给予驳回是正确的。另上诉人于2000年4月26日在开庭期间提出新的诉讼请求,已超过诉讼期限,原审法院也一并裁定是正确的。而上诉人的上诉理由涉及实体问题,但该案仅从程序方面审理,不涉及实体审查,对上诉人的上诉理由不予采纳。
4.二审定案结论
福建省莆田市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项规定,做出如下裁定:
驳回上诉,维持原裁定。
案件受理案100元,由上诉人负担。
(七)解说
莆田市中级人民法院在审理本案过程中,发现本案被上诉人认定上诉人卖淫事实不清,证据不足。但上诉人在维护自己的合法权益时,选择维权方式不当,而错过了申请复议的期限。对这类问题应如何裁决,要从实体上审查认为具体行政行为事实不清,予以撤销,还是从程序上审查,予以驳回,产生了二种不同观点:
第一种观点认为:为了更有效地保障当事人的合法权益,应从实体上审理。本案在审理期间,发现被上诉人所作的具体行政行为明显事实不清,主要表现有以下几方面。
1.从公安机关对郑某、黄某仅有二份笔录中体现,黄某是以每月350元工资及包吃包住等条件雇佣郑某在其所开的饭店里打工,即郑某系黄某的雇工。
2.根据黄某的笔录,郑某要花钱时,可以随便地在经营款(钱盒)中取款,那么老板与雇员之间的关系达到这种程度与卖淫嫖娼关系不符。
3.黄某在笔录中声称花在郑某身上的钱已达一万多元。被告没有查清这一万多元钱是郑某自1998年6月间直至案发时的工资、吃、住等费用,还是郑某与黄某发生性关系所得的费用。
4.莆田市公安局认定黄某嫖娼事实不清,而认定与之相对应的郑某卖淫事实清楚,这显然于法无据。
5.对郑某年龄认定问题,被告只简单地填写为25岁,而原告实际出生时间为1963年3月25日。
6.被告对原告做出治安处罚决定时间为2000年1月12日7时,而告知其拟处罚决定时间为2000年1月12日,其行为违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定,根据该法第四十一条规定,被告所做的治安处罚决定无效。
综上所述,认为被上诉人认定上诉人卖淫事实不清,且所作的治安处罚也违反法定程序,其所作的治安处罚应当认定无效。而收容教育是建立在卖淫事实的基础上,那么既然卖淫事实不清,其收容教育所依据的事实也不清,故应当撤销被上诉人的收容教育决定。同时,应当充分考虑到上诉人是在被限制人身自由及法盲、文盲等情况,从保护弱者的行政诉讼法立法角度上来平衡,本案应从实体审查。这样才能达到保护当事人的合法权益。
第二种观点认为:虽然被上诉人对上诉人认定的卖淫事实不清,但根据《卖淫嫖娼人员收容教育办法》第二十条规定,对收容教育决定不服的,可以向上一级公安机关申请复议,对复议不服的,才可以向人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定,法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规规定。同时,上诉人以其人身自由受到限制无法进行复议的理由是不能成立的,本案上诉人在被限制人身自由期间,对治安拘留不服,已提出申请复议及对收容教育决定不服,向人民法院提起诉讼。充分说明了被上诉人已给了上诉人的申请复议的权利。故此,上诉人的情形不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定的情形,即因人身自由受到限制而不能提起诉讼的,被限制人身自由的期间不计算在起诉期限内。所以本案应从程序上审查,不必对实体进行审查,一、二审法院裁定驳回是正确的。但考虑到本案的特殊情况,保障上诉人的合法权益,法院只能向被上诉人提出司法建议,由被上诉人发现错误自行纠正。最后,二审法院认为第二种观点比较符合法律规定,采纳了第二种观点。
(郑玉步)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2001年商事暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第586 - 590 页