（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省莆田市涵江区人民法院（2012）涵行初字第55号判决书。
二审判决书：福建省莆田市中级人民法院（2013）莆行终字第53号判决书。

2.案由：城建行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：黄某，男，汉族，莆田市涵江区人。
委托代理人：陈建洋，福建大涵律师事务所律师。
委托代理人：戴某，男，系上诉人黄某亲戚。
被告（被上诉人）：莆田市城市管理行政执法局，住所地：莆田市城厢区荔城中大道1901号。
法定代表人：严某，局长。
委托代理人：林长青、陈福进，福建品义律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省莆田市涵江区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄健美；代理审判员：刘清伟；人民陪审员：罗志斌。
二审法院：福建省莆田市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：郑完育；审判员：林天明；代理审判员：刘开赐。

6.审结时间
一审审结时间：2012年12月18日。
二审审结时间：2013年3月26日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：莆田市城市管理行政执法局于2012年7月11日作出第Z4000039号《行政处罚决定书》，责令原告限期拆除钢结构户外走廊式消防安全通道。
（2）原告诉称：其将自己的房屋投资开办莆田市涵江恒好商务宾馆，为了公共安全的需要，依据《消防法》的规定，在自家宾馆第二、三、四、五层设置了“天桥走廊式消防安全通道”，第二层离地面高度4.2米，符合消防安全通道的相关规定，也符合莆田市涵江区委、区政府涵委发［2011］10号《关于进一步加强“三合一”场所整治工作的意见》等文件中“对须增设第二消防安全通道的建筑，应给予支持”的规定，并非违法建筑物。被告对原告作出“限期拆除钢结构户外走廊式消防安全通道”的行政处罚，违反法定程序。根据《行政处罚法》第二十三条的规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，而“限期拆除”是一种行政强制措施，被告所作出的行政处罚显然违反法定程序，且根据《城乡规划法》第六十四条的规定，本案的行政主体应当是城乡规划主管部门，而不是被告。因此，被告对原告作出的《行政处罚决定书》，违反法定程序，执法主体错误，事实依据不足，请求法院依法判决撤销被告对原告作出的第Z4000039号《行政处罚决定书》。
（3）被告辩称：原告未取得建设工程规划许可证，擅自于2012年3月19日始在莆田市涵江区对房屋进行钢结构户外走廊式消防安全通道建设活动。被告对原告作出的第Z4000039号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，请求法院判决予以维持。

2.一审事实和证据
福建省莆田市涵江区人民法院经审理查明：2011年5月间，原告黄某把其所有坐落于莆田市涵江区的楼房进行装修，开办了莆田市涵江恒好商务宾馆。2012年3月间，原告在该宾馆西边与原告所有相邻同向的另一幢楼房东边之间巷道上空铺设二至五层钢结构走廊，用作宾馆的消防安全通道。2012年3月19日，被告以原告未取得建设工程规划许可证，擅自进行消防通道走廊建设为由向原告发出责令改正通知书，限期自行拆除违法建设。届期，原告未自行改正。2012年4月5日，被告进行现场检查、制作询问笔录。2012年5月16日，被告对原告作出并送达了第Z4000031号《行政处罚决定书》，责令限期拆除上述钢结构户外走廊式消防安全通道。2012年7月5日，被告作出《关于撤销第Z4000031号行政处罚决定书的决定》，并于同日向原告送达该《决定》。2012年7月6日，被告向原告送达第Z4000003号《行政处罚听证告知书》，拟对原告作出限期拆除钢结构户外走廊式消防安全通道的行政处罚，并告知处罚的理由、依据，原告依法享有陈述、申辩和听证的权利。2012年7月11日，被告对原告作出并送达了第Z4000039号《行政处罚决定书》。原告不服该行政处罚决定，直接向本院提起行政诉讼，请求法院判决撤销被告作出的第Z4000039号《行政处罚决定书》。
上述事实有下列证据证明：
被告于2012年10月22日向一审法院院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：（1）原告黄某身份证、个体工商户名称预先核准通知书、营业执照各一份，用于证明原告黄某系莆田市涵江恒好商务宾馆业主，受行政处罚主体适格。（2）福建省住房和城乡建设厅信访事项的函及监督投诉记录单各一份，用于证明原告违章建筑行为引起四邻纠纷、投诉不断、影响恶劣。（3）立案审批表一份。（4）被告的执法人员翁某、林某的行政执法证各一份。上述证据用于证明被告对原告违章建筑行为进行立案，执法程序合法。（5）赵某身份证、授权委托书各一份，用于证明原告黄某委托赵某处理违章建筑相关事宜。（6）原告黄某向被告提供的房产证、土地证、门牌证及莆田市涵江区涵东街道办事处卓坡社区居民委员会的证明各一份，用于证明原告黄某的房屋坐落在涵江区，原告在自家房屋设置户外钢结构走廊式消防安全通道的事实。（7）责令改正通知书及送达回证各一份，用于证明被告针对黄某的违章建设行为责令其改正的事实。（8）询问笔录、现场检查笔录各一份，现场照片八张，用于证明原告违法建设和拒不改正的事实。（9）案件调查终结报告、案件讨论笔录、专题会议纪要、行政处罚意见审批表各一份，用于证明原告违法建设行为经调查终结，会议讨论作出评议结果的事实。（10）第Z4000035号《行政处罚意见告知书》、第Z4000031号《行政处罚决定书》、审批表、《关于撤销第Z4000031号行政处罚决定书的决定》各一份及送达回证三份，用于证明被告对第Z4000031号《行政处罚决定书》作出撤销的事实。（11）第Z4000003号《行政处罚听证告知书》及送达回证各一份，用于证明被告于2012年7月6日向原告重新告知拟作出行政处罚的事实和依据，原告在期限内有权要求举行听证进行陈述、申辩的权利。（12）第Z4000039号《行政处罚决定书》及送达回证各一份，用于证明被告依法对原告行政处罚的事实。此外，被告还提供了《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条，《福建省人民政府关于在莆田市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》（闽政文［2012］16号），作为被告执法主体适格及其所作的被诉具体行政行为适用法律、法规正确的依据。
原告向一审法院提供了以下证据：（1）《关于撤销第Z4000031号行政处罚决定书的决定》、第Z4000002号和第Z4000003号《行政处罚听证告知书》、第Z4000039号《行政处罚决定书》复印件各一份，用于证明第Z4000039号《行政处罚决定书》是在被告撤销第Z4000031号《行政处罚决定书》基础上作出的；（2）卫生许可证、公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证、特种行业许可证、个体工商户营业执照、税务登记证、组织机构代码证各一份，用于证明原告合法经营莆田市涵江恒好商务宾馆；（3）涵委发［2011］10号中共莆田市涵江区委、莆田市涵江区人民政府《关于进一步加强“三合一”场所整治工作的意见》和涵委办［2011］41号中共莆田市涵江区委办公室、莆田市涵江区人民政府办公室《关于印发涵江区深入开展“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所、劳动密集型企业火灾隐患专项整治方案的通知》各一份，用于证明原告增设第二消防安全通道，符合消防规定。此外，原告提供与被告重复的证据不予列举。
上述证据经庭审举证、质证，原、被告的质证意见如下：
原告对被告提供的证据（1）、（5）、（6）的真实性、合法性、关联性无异议；对证据（2）和（3）的真实性无异议，但认为审批表程序违法，其审批表的受理日期是2012年3月19日，而投诉信函时间是同年4月20日；对证据（4），认为不能作为本案执法人员合法的依据；对证据（7）和（8），认为程序违法，询问笔录的日期是2012年4月5日，但立案日期是2012年4月12日，颠倒了程序且现场照片没有当事人签名；对证据（9）、（10）、（11）、（12），认为该行政处罚决定违反了法定程序、适用法律错误。
被告对原告提供的证据（1）的真实性、合法性没有异议；对证据（2）的真实性无异议，但认为该证据与本案并没有关联性；对证据（3），认为没有提供原件，无法核实其真实性，该证据也与本案讼争的具体行政行为无关联。
对上述当事人提供的证据，一审法院作如下确认：被告提供的证据，符合证据的特征，可作为被告作出被诉具体行政行为过程的证据，予以采信。原告提供的证据（1）和（2），符合证据的特征，予以采信；原告提供的证据（3）与本案被诉具体行政行为不具有关联性，不予采信。

3.一审判案理由
福建省莆田市涵江区人民法院认为：根据福建省人民政府闽政文［2012］16号《福建省人民政府关于在莆田市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，授权被告在批准的范围内开展城市管理相对集中行使行政处罚权工作。故本案被告具备在批准的范围内集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职责。原告黄某未取得建设工程规划许可证，在讼争的巷道上空铺设二至五层钢结构走廊，是不争的事实。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定对原告作出第Z4000039号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，该被诉具体行政行为并无不当。原告诉请判决撤销，缺乏事实和法律依据，不予支持。

4.一审定案结论
福建省莆田市涵江区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
驳回原告黄某请求判决撤销被告莆田市城市管理行政执法局于2012年7月11日作出的第Z4000039号《行政处罚决定书》的诉讼请求。
案件受理费人民币50元，由原告黄某负担。

（三）二审诉辩主张

上诉人黄某诉称：（1）程序上，“责令限期拆除”不是行政处罚，被上诉人不是适格行政主体，经办人员执法证不合法。（2）事实上，上诉人应消防部门等要求增设第二消防安全通道，并非擅自修建违法建筑物。被上诉人未举证酒店在城市、镇规划区范围内；未举证上诉人的行为对城市规划造成较大影响且被上诉人已告知具体整改措施。（3）适用法律上，被上诉人的行政处罚破坏了相对人对政府行为的信赖保护，显失公正，应予变更。请求撤销原判，撤销被诉具体行政行为。

被上诉人莆田市城市管理行政执法局辩称：被上诉人行政处罚主体适格，程序合法，事实清楚，适用法律正确，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求判决驳回上诉，维持原判。

（四）二审事实和证据
各方当事人在原审提供的证据均已随案移送二审法院。在二审审理期间，上诉人向二审法院提供了涵委发［2011］10号中共莆田市涵江区委、莆田市涵江区人民政府《关于进一步加强“三合一”场所整治工作的意见》，涵委办［2011］41号中共莆田市涵江区委办公室、莆田市涵江区人民政府办公室《关于印发涵江区深入开展“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所、劳动密集型企业火灾隐患专项整治方案的通知》的原件，莆田市公安消防支队涵江大队《情况说明》各一份，与原审提供的证据结合，以期证实上诉人不是擅自建设通道，而是基于对政府的信赖，接受相关指令而为。
被上诉人莆田市城市管理行政执法局主张该组证据不属于新证据，不应认定，附条件质证意见为与本案不具备关联性。
二审法院认为，上诉人虽未在原审指定的举证期限内提供该组证据的原件，但上述证据确由相关行政部门制作或持有，上诉人作为自然人，在取得上述证据原件后已经及时向本院提供，并在开庭时说明了逾期举证的理由，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的情况，本院予以接纳。被上诉人主张该组证据与本案不具备关联性，本院认为，该证据涉及对关联事实的认定及对被诉具体行政行为合理性的审查，本院对该证据的关联性、真实性、合法性和证明效力予以认定，对原审法院关于原审原告提供的证据组（3）不具备关联性的认证予以纠正。
据此，二审法院对一审法院认定的事实部分“2012年3月间，原告在该宾馆西边与原告所有相邻同向的另一幢楼房东边之间巷道上空铺设二至五层钢结构走廊，用于宾馆的消防安全通道”改变为：“为了加强对‘三合一’场所的整治工作，根据《中华人民共和国消防法》等法律法规及省政府文件规定，中共莆田市涵江区委办公室、莆田市涵江区人民政府办公室于2011年6月30日印发了涵委办［2011］41号《关于印发涵江区深入开展‘三合一’场所、沿街店铺经营与住宿合用场所、劳动密集型企业火灾隐患专项整治方案的通知》，莆田市中共莆田市涵江区委、莆田市涵江区人民政府涵委于2011年9月24日印发了［2011］10号《关于进一步加强‘三合一’场所整治工作的意见》，上述文件规定‘对须增设第二消防安全通道的建筑，应给予支持’。原告黄某经营的莆田市涵江恒好商务宾馆因缺少第二消防安全通道，被纳入整治范围内。2012年3月间，经涵江区人民政府召集消防部门、城市执法部门现场办公，原告黄某应消防部门要求在该宾馆西边与原告所有相邻同向的另一幢楼房东边之间巷道上空铺设二至五层钢结构走廊，用于宾馆的消防安全通道。后经消防部门验收合格，莆田市涵江恒好商务宾馆取得《公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证》，并办理了特种行业许可证、个体工商户营业执照、税务登记证、组织机构代码证”。

（五）二审判案理由
福建省莆田市中级人民法院认为：被上诉人作为相对集中行使行政处罚权的被授权主体，具备在批准的范围内集中行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职责，对查明上诉人黄某未取得建设工程规划许可证进行建设，并在限期内未完成整改以消除对规划产生的影响，主要事实清楚。但被上诉人及原审法院对关联事实并未查清，在适用法律时未考虑对上诉人进行信赖保护，未根据比例原则作出合理的行政处罚，导致上诉人遭受不能预见的损害，属于适用法律显失公正，应予纠正。

（六）二审定案结论
福建省莆田市中级人民法院为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，促进诚信政府建设，衡平各方利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（四）项、第六十一条第（三）项的规定，判决如下：
（1）撤销莆田市涵江区人民法院（2012）涵行初字第55号行政判决；
（2）变更被上诉人莆田市城市管理行政执法局于2012年7月11日向上诉人黄某作出的第Z4000039号行政处罚决定主文内容为：限期拆除钢结构户外走廊式消防安全通道（拆除期限为上诉人黄某停止经营莆田市涵江恒好商务宾馆之日起十日内）。
本案一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄某承担人民币50元，被上诉人莆田市城市管理行政执法局承担人民币50元。

（七）解说
1.背景情况介绍及案件焦点问题
2011年莆田市发生“三合一”场所的火灾事故，为了加强整治，中共莆田市涵江区委办公室、莆田市涵江区人民政府办公室于2011年6月30日印发了涵委办［2011］41号《关于印发涵江区深入开展“三合一”场所、沿街店铺经营与住宿合用场所、劳动密集型企业火灾隐患专项整治方案的通知》，莆田市中共莆田市涵江区委、莆田市涵江区人民政府涵委于2011年9月24日印发了［2011］10号《关于进一步加强“三合一”场所整治工作的意见》，上述文件规定“对须增设第二消防安全通道的建筑，应给予支持”。后经区政府领导、消防部门、执法部门现场办公，消防部门提出了增设天桥的方案，执法部门在场人员未表示反对。
2.确立裁判要旨的理由
裁判要旨：信赖保护体现的法律安定性具有普适性，不因不同行政行为有所区别；信赖保护是依法行政的基本要求，所有行政行为均应遵守；司法实践对信赖保护的适用是稳健扩张；行政指导及后续行为亦可产生信赖继承，理应对先行为是否存在信赖保护进行审查。对是否保护的问题，违法状态不必然存在违法行为，应适用归责原则进行判断；信赖利益不简单等同个人利益，其是个人正当利益、政府诚信利益、社会稳定利益的综合体；公共利益不当然大于信赖利益，应同等对待，个案衡量，并根据行政相对人存在信赖基础、信赖表现、利益值得保护的情况，主张应予信赖保护。对如何平衡的问题，应引入经济分析法，在收益最大、损失最小的情况下，对可能损害公共利益的信赖利益亦可存续保护，并根据案件实际情况，进行二次利益衡量，对信赖保护利益的主体、事项、期限作出限制，通过方案优化，尽力促就信赖利益和公共利益共存与和谐。
本案双方当事人争议的焦点在于是否属于信赖保护，给予何种保护的问题。分析如下：
（1）对于是否属于信赖保护的问题，上诉人对行政机关的行为存在信赖保护。其一，存在信赖基础，查明的关联事实表明，涵江区人民政府、消防部门、城市执法部门现场办公，黄某应消防部门要求铺设第二消防安全通道。后消防部门颁发《公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证》，即消防部门作出了有效成立的行政行为。虽然消防职责不能代替规划职责，但行政信赖原则意在保护普通人基于对行政行为的认识所产生的合理信赖，准确、精细识别与区分行政机关的不同行政管理职责，超出普通民众认知能力。无论是消防部门还是城市执法部门，其作出的具体行政行为均代表了政府的行为，具有公信力。且消防部门作出决定时被上诉人在场人员未作出否认的意思表示，信赖利益的存在不以行政机关的明确表示为前提，行政机关的不置可否也可构成信赖利益。其二，存在信赖表现，上诉人在取得《公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证》后，办理了特种行业许可证、个体工商户营业执照、税务登记证、组织机构代码证，投入大量资金，对酒店进行正常经营。可见，上诉人已经证明其已经知悉了所信赖的具体行政行为，并且之后进行了与该信赖能相吻合的生产安排等行为。其三，信赖值得保护，《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款、第四款明确规定：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销，被许可人基于该行政许可取得的利益不受保护。但现有证据无法证明上诉人以欺诈、胁迫或贿赂等不正当手段取得行政行为。即上诉人对消防部门作出的行为是善意的，故上诉人应获得信赖保护。
（2）对保护方式的问题，根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定的“可以撤销”“应当予以撤销”“不予撤销”三种情况及该法第八条“依法变更或撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”的规定，信赖保护可采取存续保护或财产保护的方式。存续保护，是指因行政行为而产生的行政法律关系，不论其是否合法，一律稳定行政相对人所信赖的法律状态。财产保护，是指在必要时改变原有法律状态，而对行政相对人因信赖行政行为而遭受的损失予以补偿或赔偿。对于本案选择的保护方式，应根据利益衡平原则确定。本案中，如维持被上诉人作出的具体行政行为，在消防部门认为现有法律规定及技术条件并无其他第二消防安全通道代替方案的情况下，如不撤销其颁发给莆田市涵江恒好商务宾馆的《公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证》，准许宾馆继续经营，则该宾馆作为未设置第二消防安全通道的公众聚集场所，不但违反了《中华人民共和国消防法》的相关规定，也存在对人民生命及公共安全带来严重危害的巨大风险；如果该《合格证》被撤销，则不但破坏了行政机关的公信力，且相关部门可能面临巨大财产损失补偿的风险；如维持消防部门作出的行政行为，则会对城市规划的实施带来不利影响。但经征询消防部门意见，上诉人设置的第二消防安全通道材料强度、设计高度等参数符合消防技术标准和管理规定，已经通过验收，故相关投诉人关于天桥存在安全隐患及影响消防车辆进入相邻小区的主张并不能成立。且上诉人所设置的第二安全通道并未横跨市区主干道，而是在主干道边小巷后缩数米处与主干道平行设置，可见，上诉人的建设行为不符合城市规划，但尚未严重影响市容市貌。故综合考量，对上诉人予以存续保护更符合公共利益。
（3）对保护终止的问题，虽然本案符合信赖保护，并根据实际情况应予存续保护，但该保护状态确实对城市规划造成影响，故这种保护不应是无条件、无限期的。因信赖利益的保护是针对特定人员从事特别事项产生的，在本案中特定人员为上诉人黄某，特定事项为准许莆田市涵江恒好商务宾馆设置第二消防安全通道。若经营主体或经营范围发生变更、终止，如黄某转让酒店或改为他用，酒店被相关部门吊销、注销或经营期限届满等，则对该信赖利益的保护即应终止。
3.运用裁判要旨规则需注意的问题
信赖保护的法律规定仅见《中华人民共和国行政许可法》，本案审查的是执法部门的行政处罚，但因前行政行为是消防部门的行政许可，故可以适用。因此，本案裁判要旨的运用不受限于后行政行为的种类与领域，只要前行政行为是行政许可且存在信赖保护时均可适用。
4.其他问题
本案裁判考虑的其他问题。黄某主张本案可以采取补办建设工程规划许可证或者罚款的方式，但莆田市城市管理行政执法局明确表示建设工程规划许可证无法补办。因补办建设工程规划许可证不是行政处罚种类，且黄某的建设行为经过限期整改未采取改正措施消除影响，如判决补办在后继执行中存在变数，可能产生不良影响。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”只有在不能拆除的情况下，才适用没收实物或者违法收入，可以并处罚款的行政处罚。但本案中黄某设置的系第二消防安全通道，无法适用没收实物，违法收入也无法确认，且该建筑属于可以拆除的情况，故适用罚款于法无据，有以罚代批之虞，以上方案无法考虑。
（福建省莆田市中级人民法院　林天明）