一、首部
（一）判决书字号
一审判决书：北京市西城区人民法院（2013）西行初字第264号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2013）一中行终字第2592号判决书。
（三）诉讼双方
原告（上诉人）孙某。
委托代理人杨健，北京市大瀚律师事务所律师。
被告（被上诉人）北京市西城区人民政府。
法定代表人王某，区长。
委托代理人李某，男，北京市西城区人民政府法制办公室干部。
委托代理人白某，男，北京市西城区房屋土地经营管理中心干部。
（五）审判机关和审判组织
一审法院：北京市西城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王晓平；人民陪审员：王培发、娄萌。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁菲；代理审判员：魏浩锋、饶鹏飞。
（六）审结时间：
一审审结时间：2013年7月1日。
二审审结时间：2013年10月12日。
二、一审情况
（一）一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2012年9月28日，北京市西城区房屋土地经营管理中心展览路管理所（以下简称展览路房管所）针对孙某提出的变更公房承租人申请，作出《关于XXX南里8号楼1门20号变更承租人的答复》（以下简称《答复》），该答复的主要内容为："根据申请人孙某提出变更XXX南里8楼1门20号房屋承租人的申请及提交材料，依据北京市公房管理相关规定及北京市公有住宅租赁合同，现答复如下：北京市公有住宅租赁合同第七条约定：'租赁期限内乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续'。由于申请人孙某没能提供家庭成员书面意见，故暂不能办理更名手续。"
2.原告诉称
1989年1月1日，原告之父孙某与被告签订了编号为573的房屋租赁合同，由孙某承租北京市西城区XXX南里8楼1门20号的房屋，并与原告同住，后因孙某户口迁出，2000年5月6日，原告代理孙某与被告签订了编号为西房展字第10837号北京市公有住宅租赁合同，租期至新租金标准执行之日止。后一直由原告承租并按时交纳租金。原告认为自己符合该公房承租人更名的条件，被告应当将该公房的承租人更名为原告。被告作出的被诉答复违法，应当予以撤销。综上，请求法院判决撤销被诉答复，诉讼费用由被告承担。
3.被告辩称
北京市西城区XXX南里8号楼1门20号涉案公房承租人为原告孙某之父孙某；2012年6月5日，原告向展览路房管所提出变更承租人的申请，2012年9月28日，展览路房管所做出被诉答复。由于原告未提交其他利害关系人同意变更的证据，故上述答复事实清楚，请求法院依法维持。
（二）一审事实和证据
北京市西城区人民法院经公开审理查明：北京市西城区XXX南里8楼1门20号公房承租人为孙某，孙某与原告孙某为父子关系，孙某于1995年5月1日将户口迁至本市朝阳区。2012年6月原告提出申请要求将涉案房屋承租人变更为自己，并提交了户口本、派出所证明和承租人为孙某的公房租赁合同复印件，展览路房管所于2012年9月28日作出被诉答复。
上述事实有下列证据证明：
1、1989年房屋租赁契约；
2、孙某公房租赁合同复印件；
3、现场户籍复印件。
4、孙某居住证明信；
5、阜外大街派出所证明信；
6、变更承租人的答复；
7、孙某的更名申请。
（三）一审判案理由
北京市西城区人民法院经审理认为，北京市西城区房屋土地经营管理中心是被授权经营、管理直管公房的事业单位，因其不具备行政诉讼被告的主体资格，对该事业单位（包括其所属各房屋管理所）的行为不服，人民法院作为行政案件受理的，应由设立该机构的区政府为被告。
被告作为本区公有住宅管理机关，在审查原公有住宅承租人外迁，申请人向其申请办理承租人变更手续之时，应依据北京市公有住宅相关政策规定进行审查。本案中，申请人孙某没能提供家庭成员的书面意见，被告所作《答复》并无不当，故法院对原告的诉讼请求不予支持。
（四）一审定案结论
北京市西城区人民法院依照最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告孙某的诉讼请求。
案件受理费五十元，由原告孙某负担（已交纳）。
三、二审诉辩主张
上诉人（一审原告）上诉称：上诉人作为唯一有资格继续承租涉案房屋的家庭成员，上诉人申请变更承租人不需要经过任何其他人的书面同意，一审法院判决驳回上诉人的诉求认定事实不清，是错误的。1998年1月1日起用的《北京市公有住宅承租合同》第七条规定："租赁期限内，承租人外迁或死亡，承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。"该合同条款中的"家庭成员"与"其他家庭成员"均应当理解为系与原承租人同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员，并不包括不具备该条件的原承租人的直系或旁系亲属等。涉案公房原承租人孙某于1995年外迁户口，居住于其他房屋，再未居住于涉案房屋处，不符合同一户籍居住两年以上又无其他住房的条件，故上诉人的申请不需要经过孙某的书面同意。综上，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判，责令被上诉人重新作出答复。
四、二审事实和证据
北京市第一中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
五、二审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为，涉案公房系西城区政府直管公房，承租人在此类公有住房上的相关权利具有较强的专属特征。本案中，孙某之父即涉案公房承租人孙某虽已外迁，但孙某并未死亡，在此情况下，被上诉人以孙某未能提供孙某书面意见为由，对孙某提出的公房承租人变更申请暂不予办理更名手续，并据此作出被诉答复，并无不当。一审法院判决驳回孙某的诉讼请求正确，法院应予维持。上诉人孙某的上诉理由依据不足，对其上诉请求法院不予支持。
六、二审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费50元，由上诉人孙某负担（已交纳）。
七、解说
城市公有住宅租赁管理机关在行使公有住宅租赁管理权时，同样受到合法行政与合理行政的双重约束。《北京市公有住宅租赁合同》第七条约定："租赁期限内乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。"公房承租使用权是一种特殊的租赁权，承租人对其所承租的公房享有独立的财产权。涉案公房属于政府给予承租人的福利性财产，承租人在此类公有住房上的相关权利具有较强的专属特征。本案中，原告之父即涉案公房承租人孙乙虽已外迁，但孙乙并未死亡，在此情况下，原告作为孙乙外迁时，孙乙同一户籍共同居住两年以上的唯一家庭成员，申请变更承租人为自己，需要满足《北京市公有住宅租赁合同》第七条"其他家庭成员无异议"，亦即包括孙乙在内的其他家庭成员无异议这一要求。在原告未能提供孙乙的同意变更承租人的书面意见的情况下，被告对原告提出的公房承租人变更申请暂不予办理更名手续，并据此作出被诉答复，并无不当，符合合法性与合理性之行政法基本原则要求。
《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定的"其他家庭成员无异议"系申请变更的必要条件之一。关于该"其他家庭成员"是否包括已经外迁的公房承租人问题，形成两种观点：一种观点认为"其他家庭成员"不应包括已经外迁的公房承租人。因为该公房承租人已经不符合继续承租的条件，公房承租作为一种具有保障性质的住房分配方式，应在对象上设置一定的流动性，退出机制也应进一步完善。当一名承租人已不符合继续承租条件时，即与承租房屋没有关系，新的家庭成员申请变更时，并不需要征求其意见；另外一种观点认为：北京市之前实施的公房承租具有福利分房性质，承租人的承租权具有较强的专属性。孙乙是涉案公房的承租人，其与被告签订和公房承租合同并未被撤销，依然有效存续。虽然孙乙已经外迁，不符合继续承租的条件，但是其作为承租人仍对涉案房屋享有重大利益。如果不征求孙乙的意见，直接进行变更，则将损害孙乙的利益。另外，孙乙若对变更行为不服，参照京高法发[2003]350号《北京市高级人民法院关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见》，孙乙只能提起行政诉讼，但是其已不具备继续承租的资格，并不能成为适格的原告，则孙乙的救济途径已经丧失殆尽。故，在行政程序中给予其表达意见的机会，保障其程序性权利，更符合法律的公平原则，也有利于法律关系的稳定。我们倾向于第二种观点。
（魏浩锋、张婷婷）
【裁判要旨】公房承租使用权是一种特殊的租赁权，承租人对其所承租的公房享有独立的财产权。公房属于政府给予承租人的福利性财产，承租人在此类公有住房上的相关权利具有较强的专属特征。公房承租人与出租人签订和公房承租合同并未被撤销，依然有效存续，即使承租人已经外迁已不符合继续承租条件，但是其作为承租人仍对涉案房屋享有重大利益。
