（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市第一中级人民法院（2011）一中行初字第1398号行政判决书。
二审判决书：北京市高级人民法院（2011）高行终字第1403号行政判决书。

2.案由：政府信息公开。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：范某。
委托代理人：范某1。
被告（被上诉人）：中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）。
法定代表人：周某，环保部部长。
委托代理人：李某，环保部行政复议处干部。
委托代理人：张义平，北京市汉鼎联合律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁菲；审判员：乔军；代理审判员：曹炜。
二审法院：北京市高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：朱世宽；代理审判员：刘行、李洋。

6.审结时间
一审审结时间：2011年6月20日。
二审审结时间：2011年10月21日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
环保部依原告范某的申请作出2010年第44号《环保部政府信息公开告知书》。

2.原告诉称
（1）为更好地学习《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》，庆祝“3·15”活动，了解环境保护工作的最新资讯，依法进行监督，故向被告申请公开“环保部对江苏省如皋市长江镇创建全国环境优美乡镇工作的审定意见”。（2）关于全国环境优美乡镇考核问题，被告应当对申请城市逐个审查，且每个申请城市应当有一个审批表，审批表上有一栏是环保部的审批意见，原告申请公开的政府信息是被告针对江苏省如皋市长江镇在全国环境优美乡镇考核中的审批表，而非环保部公告2010年第37号（以下简称《第37号公告》）。原告请求法院判决撤销被告作出的2010年第44号《环保部政府信息公开告知书》（以下简称第44号告知书），判令被告承担本案诉讼费。

3.被告辩称
（1）范某申请公开的信息属于环保部主动公开政府信息范围，且已经主动公开，环保部作出的第44号告知书已经告知范某获取该信息的方式和途径，该告知书对范某的权利义务未产生实际影响，范某与第44号告知书之间没有法律上的利害关系，范某不具备本案原告的诉讼主体资格，依法应裁定驳回起诉。（2）《第37号公告》载明了环保部对北京市密云县大城子镇等398个乡镇创建“全国环境优美乡镇”和北京市顺义区北郎中村等83个村创建“国家级生态村”工作的审查意见，根据该公告附件，江苏省如皋市长江镇列在该公告附件一《国家生态建设示范区之“全国环境优美乡镇”名单》中，即该镇属于被授予“全国环境优美乡镇”称号的398个乡镇之一，范某申请公开的政府信息，就是《第37号公告》所载明的信息。（3）环保部对全国环境优美乡镇的审定不是对每一个乡镇出一份审定意见，而是集中审定后针对一批乡镇出一个审定意见，环保部在履行职责过程中，未制作或获取范某所述的审批表。环保部请求法院依法裁定驳回范某的起诉，或者判决驳回其诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市第一中级人民法院经公开审理查明：2010年6月8日，原告范某以“为更好地学习《行政复议法》及其实施条例，便于申请人学习、研究和诉讼等工作，了解我国环境保护工作的最新资讯，依法监督”为由，向环保部提出政府信息公开申请，要求公开“环保部对江苏省如皋市长江镇创建‘全国环境优美乡镇’工作进行审定的审定意见原件的第一版彩色复印件”。同年6月11日，环保部收到范某的申请书。同年6月28日，环保部作出《环保部政府信息公开延期告知书》（第00010号），告知范某根据工作需要，延期15个工作日作出答复。同年7月15日，环保部作出第44号告知书，其主要内容为：范某申请公开的“环保部对江苏省如皋市长江镇创建全国环境优美乡镇工作的审定意见”为《第37号公告》，属于环保部主动公开信息范围，范某可以从以下网址获取：www.mep.gov.cn/gkml/hbb/201005/t20100527_189994.htm。范某针对第44号告知书向环保部申请行政复议，环保部于2010年9月21日作出环法［2010］71号行政复议决定，维持了第44号告知书。
上述事实有下列证据证明：
1.被告提交的证据和依据有：
（1）政府信息公开申请书；
（2）《环保部政府信息公开延期告知书》（第00010号）；
（3）第44号告知书；
（4）《第37号公告》；
（5）法律依据包括《环境信息公开办法（试行）》、《政府信息公开条例》。
2.原告提交的证据有：
（1）政府信息公开申请书；
（2）行政复议申请书；
（3）行政复议决定书。

（四）一审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。本案中，范某向环保部提出政府信息公开申请，环保部依照《政府信息公开条例》的规定，针对范某的申请作出第44号告知书，属于可诉的具体行政行为。范某作为被诉具体行政行为的相对人，具有提起本案诉讼的原告主体资格。因此，环保部关于范某不具有本案原告诉讼主体资格的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。
根据《政府信息公开条例》第二十一条第（一）项的规定，对申请公开的政府信息属于公开范围的，行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。本案中，范某申请公开的政府信息，即“环保部对江苏省如皋市长江镇创建全国环境优美乡镇工作的审定意见”，环保部已经告知范某的《第37号公告》载明了环保部对北京市密云县大城子镇等398个乡镇创建“全国环境优美乡镇”工作的审查意见，作为该公告附件的《国家生态建设示范区之“全国环境优美乡镇”名单》中载明，江苏省如皋市长江镇属于被授予“全国环境优美乡镇”称号的398个乡镇之一。因此，范某申请公开的政府信息，就是《第37号公告》所载明的信息。环保部作出的第44号告知书已经告知范某获取该政府信息的方式和途径，该告知书符合法律和法规的规定，范某请求法院撤销该告知书的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。
根据《政府信息公开条例》第二条的规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。范某关于被告应当对申请城市逐个审查，且被告应当保存江苏省如皋市长江镇在全国环境优美乡镇考核中的审批表的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。

（五）一审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告范某的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告范某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
1）《全国环境优美乡镇考核验收规定（试行）》以附录二的形式公布了《全国环境优美乡镇申报表》，该表最后一栏为“国家环境保护总局审批意见”和“年月日（盖章）”字样及相关申请要求，可见申报表确实存在，且内有范某申请的政府信息。2）环保部提供网页的显示内容不可信。环保部内设部门无权对外发布如此高规格的公告，因此环保部告知的网页内容有违常规，不足以让人采信。综上，请求二审法院判决撤销一审判决和第44号告知书。
（2）被上诉人辩称
一审判决及被诉告知书认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。

2.二审事实和证据
北京市高级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
北京市高级人民法院经审理认为：范某申请公开的政府信息为“环保部对江苏省如皋市长江镇创建全国环境优美乡镇工作的审定意见”。环保部已告知范某其申请公开的信息即为《第37号公告》载明的内容，属于环保部主动公开信息范围，并告知了获取信息的网址。《第37号公告》是环保部对北京市密云县大城子镇等398个乡镇创建“全国环境优美乡镇”工作的审查意见，该公告附件《国家生态建设示范区之“全国环境优美乡镇”名单》中载明，江苏省如皋市长江镇属于被授予“全国环境优美乡镇”称号的398个乡镇之一，应当认定环保部应范某的申请履行相应政府信息公开职责并无不当，应予支持。范某关于除此信息以外还应当存在单独的“环保部对江苏省如皋市长江镇创建全国环境优美乡镇工作的审定意见”的诉讼主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。

4.二审定案结论
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人范某负担。

（七）解说
1.政府信息公开诉讼的难点
政府信息公开制度是政治民主和法制健全条件下的产物。《政府信息公开条例》实施后，全国各地的地方政府信息公开工作在立法和实践上取得了丰硕的成果，申请政府信息公开成为公民参与社会管理的一种重要方式。近年来，因政府信息公开行为而引发的行政诉讼日益增多，迅速成为行政诉讼案件的重要增长点。对于政府信息公开行为的合法性审查标准的探讨亦日渐深入。
《政府信息公开条例》第二十一条对政府信息公开事项的四种类型予以了明确，分别是属于公开范围的、不属于公开范围的、依法不属于本机关公开或者政府信息不存在的、申请内容不明确的。上述类型在具体的政府信息公开事项中时常交织、混杂，加之行政机关拒绝公开、公开不充分或故意规避公开义务等情形存在，以及政府信息公开行为本身的行为模式和后果尚欠缺深入研究等，导致此类行为的合法性审查标准有待明确。
2.本案争议焦点
如果将政府信息公开诉讼的审查分为事实问题的审查和法律适用问题的审查，那么，政府信息公开案件的事实问题主要是围绕相对人所申请的政府信息是否存在及以何种形式存在的问题展开；法律适用问题则主要是判断信息应否公开，公开义务是否适当履行。本案中，范某与环保部之间在一审、二审中的主要争议焦点有两个：焦点一是范某所申请公开的单独的“环保部对江苏省如皋市长江镇创建全国环境优美乡镇工作的审定意见”是否存在，即环保部主张自己主动公开的《第37号公告》即包含范某所申请公开的信息，但范某认为该公告并非其所申请的信息，真正的信息另有所在。焦点二是环保部的信息公开告知是否恰当尽到了告知与说明理由的义务。即在明确了范某主张的信息是否单独存在后，对本案被诉的政府信息公开行为是否合法、恰当的审查。
3.政府信息是否存在涉及的诉讼类型分析
关于政府信息是否存在问题的判断，政府信息不存在告知、不属于本机关公开范围告知和政府信息公开告知三种类型案件中都可能涉及。政府信息不存在告知案件中直接涉及法院对于政府信息是否存在的判断；不属于本机关公开范围告知的案件中，被申请机关往往以信息并非本机关制作为由抗辩，而当事人则主张该信息确由该机关制作，此时也涉及信息是否存在的判断；政府信息公开告知案件中，部分当事人主张行政机关向其公开的信息并非其所申请的信息，其申请的信息另行存在。上述三种情形中，均涉及政府信息是否存在的判断问题，假如行政机关主张信息不存在，而在举证责任领域中举证主体无法自证不存在的状态，则在无法要求行政机关举证的情况下，审查政府信息不存在是否属实就成为一个摆在法院面前的难题。
4.政府信息不存在的审查思路
第一，从法定职权入手透视政府信息存在的可能性。
政府信息从形式上表现为既往存在过的资料、文本和数据，其本质上是行政机关履行法定职责、实施行政行为留下的“痕迹”，是行政权行使过程的记录载体。从行政机关行为的物理性质来看，所有的行政机关行为最终都体现为各种形式的政府信息，不可能有脱离于各类载体而独立存在的行政行为。基于上述特点，对政府信息不存在问题的审查不应仅仅局限于客观上相对人申请的信息是否存在这一事实，而应当首先从该信息内容涉及的行政机关的法定职权入手，正向推理政府信息存在的可能性。
首先，考察该政府信息涉及何种领域内行政机关的何种职权，即该事项按照法律规定应当由行政机关履行何种法定职责。具体就本案而言，范某申请公开的信息涉及环保部组织、审核、评定全国环境优美区域的职权，属于环保部日常工作职权的一部分。其次，确认政府信息内容涉及的履责义务机关、法定职责的内容和信息公开义务机关。由于行政行为主体规则和政府信息公开主体规则的差异性，可能存在履责义务机关与信息公开义务机关不重合的情况。本案中，全国环境优美乡镇评选的组织与实施主体均为环保部，相应信息的制作、保存也由环保部完成，因此环保部就是信息公开义务机关。再次，根据行政机关的法定职责和实际履责情况判断当事人申请的政府信息是否应当制作和保存。本案中，环保部认可其实际开展了上述评比活动，因此相关信息应当制作和保存。上述步骤是从法律规定来推定政府信息存在的应然性和可能性，初步形成政府信息是否应当存在的结论，该结论可结合进一步的审查被确证或者推翻。
第二，以当事人提供的线索验证信息存在的真实性。
范某主张单独的环保部对江苏省如皋市长江镇创建全国环境优美乡镇工作的审定意见是存在的，并提供了环保部网站上登载的《全国环境优美乡镇考核验收规定（试行）》，该规定附录二公布了《全国环境优美乡镇申报表》，其中包含“国家环境保护总局审批意见”和“年月日（盖章）”字样及相关申请要求，这为审查单独的审定意见是否存在提供了线索，进一步完成了政府信息存在的推进证明责任。环保部如若主张信息不存在，必须作出合理的、能够推翻上述线索和逻辑性结论的说明。
第三，从公开义务人说明的理由判断信息不存在的充分性。
本案中，经法庭调查，环保部认可其网站上确实公布了《全国环境优美乡镇申报表》样式，但鉴于全国申报的乡镇数目众多，不可能逐一作出内部审核、批准程序，因而采取评审委员会集体评议通过制度，最终以环保部公告形式对外发布结果。对外发布的公告即审定、评议结果的载体，并不存在逐一审核批准的表格。上述理由说明结合了评审职责的履行流程及行政机关内部文案制度的惯例，符合实际情况，能够形成关于单独的评审意见确实不存在的确信。
（北京市高级人民法院　李洋）