一、首部

【判决书字号】
一审判决书：（2012）东一法行初字第221号
二审判决书：（2013）东中法行终字第27号

【案由】
不履行政府信息公开法定职责纠纷

【诉讼双方】
原告（上诉人）：周某。
被告（被上诉人）：东莞市工商行政管理局（以下简称东莞工商局）。
一审委托代理人；李某、陈某，该局工作人员。
二审委托代理人：邓某、钟某，该局工作人员。
第三人：梁某。

【审级】二审。

【审判机关和审判组织】
一审法院：广东省东莞市第一人民法院。
合议庭组成人员：审判长：余燕飞；代理审判员：周旋；人民陪审员：谭雪莹。
二审法院：广东省东莞市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：韦艳芹；审判员：尹河清；代理审判员：叶俏珠。

【审结时间
一审审结时间：2012年12月11日。
二审审结时间：2013年5月27日。

二、一审情况

【一审诉辩主张
原告周某诉称，周某于2011年4月19日到东莞工商局查询了东莞市虎门恒兴五金部业主梁某登记的机读档案资料，资料显示该个体户2003年6月23日才成立，那么就证明了2003年6月23日之前该个体户不存在。但在2003年度的诉讼中，该个体户出具了1999年11月12日签发的虎农字11-0974号营业执照并被法庭采纳，之后的判决对周某极为不利。周某于2012年8月29日再次到东莞工商局处要求查询2003年4月30日之前该个体户营业执照的验照或被处理的相关机读资料，均没有结果，东莞工商局构成不作为。请求判决：1、东莞工商局依法向周某出具1999年11月12日至2003年4月30日东莞市虎门恒兴五金部业主梁某每年验照、注销或被吊销、撤销、收缴营业执照的情况的机读档案资料；2、东莞工商局承担周某因本案而支出的诉讼费50元、复印及交通费用120元、误工费600元及房租600元，共计1300元。
被告东莞工商局辩称， 2012年8月29日，周某以公民个人身份向东莞工商局申请办理企业资料查询复印业务。其填写了《东莞市工商信息公开申请表(机读档案专用)》，申请查询"东莞市虎门恒兴五金部2003年6月23日之前是否注销、吊销或收缴了营业执照的机读资料"。机读档案即电子化影像档案资料。根据《广东省工商行政管理业务档案查询、复制管理办法》第二条的规定，电子化影像档案资料是书式档案资料经影像电子化形成的电子影像文件，是书式档案资料原始面貌的真实反映。因东莞工商局的业务信息系统和电子档案信息系统均晚于2003年上线应用，机读档案无法提供2003年之前市场主体的详细登记档案信息，所以，周某所申请查询的内容只能通过申请查询书式档案获得，而非查询机读档案。但是，根据《广东省工商行政管理业务档案管理暂行办法》的相关规定，周某不符合查阅书式档案的条件要求。周某的诉请缺乏事实和法律根据，请予以驳回。
第三人梁某没有答辩。

【一审事实和证据】
东莞市第一人民法院经公开审理查明：2012年8月29日，周某以公民个人身份向东莞工商局申请办理企业资料查询复印业务，其填写了《东莞市工商信息公开申请表(机读档案专用)》，申请查询"东莞市虎门恒兴五金部2003年6月23日前是否注销、吊销或收缴了营业执照的机读资料"。同日，东莞市第二人民法院向东莞工商局发函，请求协助核实个体工商户"东莞市虎门恒兴五金部"（营业执照编号为虎农字11-0974号，负责人为梁某）是否在1999年11月向东莞工商局申请开业并获审批，如该个体工商户在东莞工商局处有登记的，请东莞工商局将相关的登记资料复印寄给法院。东莞工商局于2012年8月30日作出《关于对〈广东省东莞市第二人民法院协助查询函〉的复函》回复第二人民法院，告知第二人民法院"东莞市虎门恒兴五金部"于1999年11月在东莞工商局处办理开业登记，营业执照编号为虎农字11-0974号，负责人为梁某，并将该个体工商户申请开业登记表等相关登记资料附后一并回复第二人民法院，周某亦承认收到了上述资料，但周某认为东莞工商局未按其申请的要求公开相关信息，即没有向其公开东莞市虎门恒兴五金部2003年6月23日前是否注销、吊销或收缴了营业执照的机读资料，故向原审法院提起行政诉讼。
另查明，东莞工商局的工商业务信息系统的正式上线时间为2004年8月23日。
上述事实有下列证据证明：
1、《查询登记表》（2011年4月19日和2011年4月28日）；2、2012年8月29日的《东莞市工商信息公开申请表》（机读档案专用）；
3、广东省东莞市第二人民法院《协助调查函》；
4、《关于对〈广东省东莞市第二人民法院协助查询函〉的复函》；
5、东莞市虎门恒兴五金部的《营业执照》（注册号：虎农字11-0974号）；
6、工商个字[1992]第124号《个体工商户申请开业登记表》；
7、东莞市虎门恒兴五金部的《个体户机读档案登记资料》；
8、一审庭审笔录。

【一审判案理由】
东莞市第一人民法院经审理认为：根据《政府信息公开条例》第二条规定的政府信息，应当是现存的信息，且《政府信息公开条例》并未要求行政机关对需要公开的信息进行加工、汇总。本案中，周某请求查询的是东莞市虎门恒兴五金部2003年6月23日前是否注销、吊销或收缴了营业执照的机读资料。根据东莞工商局提供的粤工商[2004]11号《关于推广应用业务信息系统的通知》及东工商办字[2004]32号《关于东莞工商系统正式上线业务信息系统的通知》，东莞工商局的工商业务信息系统的正式上线时间为2004年8月23日，故周某所要求的东莞市虎门恒兴五金部2003年6月23日前是否注销、吊销或收缴了营业执照的机读资料，东莞工商局称无法提供并无不当。

【一审定案结论】
一审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回周某的诉讼请求。

三、二审诉辩主张

上诉人周某诉称：东莞工商局提交的粤工商[2004]11号《关于推广应用业务信息系统的通知》及东工商办字[2004]32号《关于东莞工商系统正式上线业务信息系统的通知》两份规范性文件，周某是看到一审判决书后才知道的。东莞工商局称其业务信息系统和电子档案信息系统均晚于2003年上线应用，但在周某申请公开信息过程中并未加以说明，东莞工商局应依周某的申请向周某公开信息。请求判令：1、撤销原审判决、发回原审法院重审或依法改判；2、东莞工商局承担本案诉讼费用（交通、住宿、复印、误工等）共计2100元。

被上诉人东莞市工商局辩称，原审判决正确，东莞市工商局不存在行政不作为。

四、二审事实和证据
东莞市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。另查明，在本案二审期间，经本院主持协调，东莞工商局于2013年4月25日向周某提供"东莞市虎门恒兴五金部"2003年6月23日之前的工商登记、日常监督管理书式档案，该书式档案显示东莞市虎门恒兴五金部自于1999年11月在东莞工商局处办理开业登记后，在2003年6月23日之前并没有验照、被注销、吊销或收缴营业执照。

五、二审判案理由
东莞市中级人民法院认为：《政府信息公开条例》第二条规定："本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息"。东莞工商局作为东莞市工商行政管理部门，其在履行职责中形成、获取对市场主体注册登记、监督管理等信息，属于前述规定的政府信息。根据《政府信息公开条例》第十三条的规定，周某因与梁某劳动争议案件的需要，于2012年8月29日向东莞工商局提交《东莞市工商信息公开申请表（机读档案专用）》，要求提供梁某经营的东莞市虎门恒兴五金部2003年6月23日前是否注销、吊销或收缴了营业执照的机读资料，属于公民向行政机关申请公开工商行政登记、管理信息，东莞工商局应当依照《政府信息公开条例》的规定，履行法定职责。
东莞工商局称该局工商业务信息系统的正式上线时间为2004年8月23日，故无法提供该系统上线前的机读资料。依照《政府信息公开条例》第二十一条"对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；......"以及第二十六条"行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供"的规定，因相对人并不清楚行政机关存储信息的方式和途径，在周某所申请公开信息内容明确的情况下，东莞工商局应告知申请人获得政府信息的方式和途径；如东莞工商局无法提供东莞市虎门恒兴五金部2003年6月23日前是否注销、吊销或收缴了营业执照的机读资料，亦应通过查阅该个体工商户书面档案后以回复等适当形式向周某提供相关的情况。《广东省工商行政管理业务档案管理暂行办法》关于书式档案资料查询主体的规定，并未排除《政府信息公开条例》赋予相对人依法申请公开书式档案中信息的权利，而东莞工商局于2012年8月29日收到周某的申请后，未有证据显示其有履行相关告知、说明义务指引周某变更申请为公开书式档案信息，东莞工商局亦未依照前述第二十六条的规定以适当形式公开申请的工商监督管理信息，应认定该局未完全履行法定职责。鉴于东莞工商局在本案二审期间已向周某公开了东莞市虎门恒兴五金部2003年6月23日前是否注销、吊销或收缴了营业执照的信息，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款"被告改变具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；......"、第四款"原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理"的规定，本案应判决确认东莞工商局于2012年8月29日未依周某的要求履行公开政府信息职责的行为违法，原审判决认定东莞工商局收到周某2012年8月29日的申请后已依法履行职责的理据不充分，依法应予以撤销。
依照《国家赔偿法》第十五条第一款的规定，周某主张东莞工商局应赔偿因本案支出的复印费、交通费用、误工费、房租等，但未能提供确实充分的证据证明相应的因果关系以及相应直接损失的金额，对周某该项赔偿请求，依法应予驳回。

六、二审定案结论
东莞市中级人民法院依照《行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款、第四款的规定，判决如下：
一、撤销广东省东莞市第一人民法院（2012）东一法行初字第221号行政判决；
二、确认被上诉人东莞工商局于2012年8月29日未依周某提交《东莞市工商信息公开申请表（机读档案专用）》的要求履行公开政府信息职责的行为违法；
三、驳回上诉人周某的其他诉讼请求。

七、解说
（一）背景情况介绍
《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，行政机关可以根据需要设立电子信息屏公开政府信息。随着电子化政府建设的不断推进，许多行政机关为提高政府信息的检索效率，建立了政府信息的电子数据管理系统，例如工商、税务、国土、房产部门等等。然而实践中有一些或是形成时间较早，或是实现电子化成本过高的政府信息，并没有全面纳入电子化数据管理。行政机关在政府信息公开工作中如何实现书面化信息与电子化信息的良好衔接，有效保障广大群众依法获取信息的合法权益，成为行政管理以及政府信息公开诉讼亟待解决的问题。
（二）行政机关对政府信息的保存形式有说明义务
1.一般而言，申请公开的政府信息须是已经形成且以一定形式记录和保存的信息。行政机关在政府信息公开工作中只须按申请内容描述审查是否存在申请的政府信息以及该信息应否公开，而没有对政府信息进行加工或修改等重新制作的职责。但由于行政相对人并不知道行政机关保存政府信息的形式，是书面信息还是电子系统信息，是登记档案还是监督档案，相对人在申请公开信息前无从知晓，例如本案，从2004年8月23日起东莞市工商登记、监督管理信息才开始上线。行政机关有必要将电子数据系统包括的信息范围，向相对人作必要的说明，以免相对人徒劳无功地在电子数据系统查询不存在的信息，或浪费相关查询费用。
2.《政府信息公开条例》第二十一条规定："对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；......"。根据该行政法规的规定，行政机关在能确定申请内容描述属于公开范围的，依法对该信息的保存形式有告知和说明义务。而申请人申请政府信息的保存形式不存在，并不代表政府信息本身不存在。对于政府信息的保存形式，行政机关与相对人本来就处于"信息不对称"的地位，行政机关不能利用公众不了解信息的存储形式这种弱势地位，作为其客观无法按申请提供政府信息的借口。
3.如果行政相对人明确申请电子化政府信息，行政机关未告知其该电子化数据系统包含的信息范围，经审理发现相对人申请政府信息存在，而因行政机关未履行说明义务导致行政相对人未能获取该信息的，应认定该行政机关未履行公开政府信息的法定职责。
本案东莞工商局未对工商信息业务系统包含信息范围向周某说明，一审法院认定东莞工商局客观未能提供机读资料从而认定东莞工商局不存在行政不行为是违背《政府信息公开条例》的立法原意的。另外，目前我国《政府信息公开条例》对申请公开信息的主体只设置了第十三条关于"三需要"（根据自身生产、生活、科研等特殊需要）的规定，而周某本案有打劳动争议诉讼的合理需要，东莞工商局仍以《政府信息公开条例》颁布之前的内部规范性规定限制政府信息公开的申请主体，明显有违该行政法规的规定。综上所述，二审法院确认东莞工商局未履行公开政府信息职责的行为违法。
（三）如何对申请电子化政府信息履行说明义务
1. 行政机关在公众查询电子化政府信息前应对数据系统包含的信息范围作必要的说明，这里的电子数据系统的"信息范围"，具体应包括信息的年份、地域、类别等。如果电子数据比书面信息简略的，行政机关亦应加以说明，以指引有需要的群众依法申请公开详尽的书面信息。
2.关于"尽必要说明"的方式，可通过在电子数据系统网络首页明确告知，在现场查询的情况下，可在电子信息屏上方或旁边显眼位置张贴告示，如以人工口头方式告知的，应形成已履行说明义务的相应笔录证据。
（叶俏珠）