1.判决书字号：
一审判决书：福建省厦门市思明区人民法院（2014）思行初字第2号
二审判决书：福建省厦门市中级人民法院（2014）厦行终字第41号

2.案由：不履行法定职责

3.诉讼双方
原告（上诉人）：福州市顺辉运输有限公司
法定代表人：林某，总经理
委托代理人：江某，福州市顺辉运输有限公司职工
被告（被上诉人）：厦门市公安局交通警察支队
法定代表人：梁某，支队长
委托代理人：陈某、叶某，厦门市公安局交通警察支队民警

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省厦门市思明区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：谌福荣；代理审判员：简振环；人民陪审员：叶爱金。
二审法院：福建省厦门市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林琼弘；代理审判员：纪荣典；代理审判员：宋希凡。

6.审结时间
一审审结时间：2014年3月26日
二审审结时间：2014年5月28日

1、一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
原告福州市顺辉运输有限公司所有的闽AXXXX2重型半挂牵引车（牵引：闽AXXX8挂），在国道324线281公里+700米处发生交通事故，厦门市公安局交通警察支队集美大队作出公交认字[2013]第00207号道路交通事故认定书。原告对上述认定书不服，于2013年11月15日向被告申请对该事故进行复核。被告于11月20日作出公交受字[2013]第0099号（1）道路交通事故认定复核不予受理通知书，主要内容为原告不是交通事故当事人，故对其符合申请不予受理。
（2）原告福州市顺辉运输有限公司诉称
2013年10月1日，原告的驾驶员杨某驾驶闽AXXXX2号重型半挂牵引车，在324国道被告管辖路段发生交通事故。厦门市公安局交通警察支队集美大队（以下简称"集美大队"）作出道路交通事故认定书后，送达给原告，原告在法定期限内向上级主管部门即被告提出复核申请，被告以原告不是当事人为由不予受理。原告认为被告的不予受理行为没有法律依据，属于不作为行为，依法应予以纠正。具体理由如下：（1）《道路交通事故处理程序规定》中的"当事人"是广义的当事人，即行政行为的当事人不仅包括行政行为相对人，还包括行政行为相关人。被告以事故认定书中没有记载原告为由，就认定原告不是《道路交通事故处理程序规定》中的当事人是对法律的错误理解，从而导致其适用法律错误。（2）事故认定书直接送达给原告即认可原告具有当事人主体资格。依据《道路交通事故处理程序规定》第四十八条第二款的规定："道路交通事故认定书应当由办案民警签名或者盖章，加盖公安机关交通管理部门道路交通事故处理专用章，分别送达当事人，并告知当事人向公安机关交通管理部门申请复核、调解和直接向人民法院提起民事诉讼的权利、期限"，送达对象就是当事人，集美大队将事故认定书送达给原告，原告自然就是当事人。（3）《道路交通事故处理程序规定》第五十二条第一款对不予受理的情形采用列举式，当事人身份问题并不是不予受理的理由。
综上，复核行为属于具体行政行为，当事人应当包含行政行为相对人和相关人。故被告不予受理的行为存在适用法律错误，请求：（1）依法撤销被告作出的公交受字2013第0099号（1）道路交通事故认定复核不予受理通知书，并纠正其违法行为；（2）依法判令被告限期内作出事故复核决定。
（3）被告厦门市公安局交通警察支队辩称
2013年11月15日，原告对集美大队作出的厦公交认字[2013]第00207号事故认定书不服，向被告申请复核。同年11月20日，被告以原告不是交通事故当事人为由，决定不予受理。理由如下：（1）道路交通事故认定复核工作，其本质是根据《中华人民共和国道路交通安全法》第八十四条第三款实施的上级公安机关交通管理部门对下级公安机关交通管理部门的执法监督，具体规定在《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）第六章第二节中，其他法律法规中没有相关的规定。（2）道路交通事故当事人不包括车辆所有人。从《道路交通事故处理程序规定》看，"当事人"从字面意思并联系上下文理解，绝大多数指的是发生道路交通事故的直接行为人，如车辆驾驶人、乘车人、行人等。而根据《道路交通事故信息调查》（公安部行业标准）（GA/T1082－2013）第3.2条，当事人是指与道路交通事故有直接关系的个人或单位，包括驾驶人、乘车人、行人、其他道路使用者以及管理者等。可见，交通事故复核的申请主体应当不包括发生交通事故车辆的所有人。（3）向原告送达道路交通事故法律文书不等于认可其当事人地位。本案中，当事的驾驶人杨某在发生事故后在现场等待处理，但在民警对其制作第一份询问笔录后再不配合案件调查，也不来领取相关法律文书。办案民警依照《道路交通事故处理程序规定》第八十六条、《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第三十三条第二款的规定，将相关法律文书送达给原告指派的负责处理本交通事故的人员，应视为向驾驶人杨某送达，而不是认可原告具有交通事故当事人的地位。（4）主体不适格是不予受理的正当理由。《道路交通事故处理程序规定》第五十一条规定了交通事故复核的申请，该规定同时也是交通事故复核的受理条件，主要包括了申请主体等三个方面。本案中，原告不是交通事故当事人，属于主体不适格，不符合受理条件，故被告决定不予受理。至于《道路交通事故处理程序规定》第五十二条列举的几条不予受理的情形，是指在符合第五十一条规定的申请条件的情况下，仍然不予受理的特殊情形。（5）复核职责现已无法履行。根据《道路交通事故处理程序规定》第五十二条、第五十三条的规定，任何一方当事人向人民法院提起诉讼并经法院受理的，交通事故复核申请不予受理。复核审查期间，任何一方当事人就该事故向人民法院提起诉讼并经法院受理的，应当终止复核。本案中，2013年11月22日，厦门市集美区人民法院已经受理了本案涉及的交通事故的民事损害赔偿纠纷案件。交通事故复核的职责现已无法履行。综上所述，被告不受理原告提出的交通事故复核申请符合相关规定，原告起诉被告不履行法定职责的理由不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。

2.一审事实和证据
福建省厦门市思明区人民法院经公开审理查明：2013年10月1日，案外人杨某驾驶属原告所有的闽AXXXX2重型半挂牵引车（牵引：闽AXXX8挂），在国道324线281公里+700米处发生交通事故。
2013年11月11日厦门市公安局交通警察支队集美大队作出公交认字[2013]第00207号道路交通事故认定书。
原告对上述认定书不服，于2013年11月15日向被告申请对该事故进行复核。被告于11月18日收到复核申请后，于11月20日以原告不是交通事故当事人为由，作出公交受字[2013]第0099号（1）道路交通事故认定复核不予受理通知书，并于11月25日送达原告。
原告对该不予受理通知不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，2013年11月22日，厦门市集美区人民法院受理涉案交通事故的民事损害赔偿纠纷案件。
上述事实有下列证据证明：
被告提供证据
1．道路交通事故认定书；
证据1证明：本案涉及的交通事故的情况。
2．交通事故处理通知书；
3．情况说明；
证据2-3证明：事故发生后驾驶人杨某拒不配合调查的情况。
4．送达文书回执；
证据4证明：交通事故法律文书送达情况。
5．原告出具的介绍信、宣布交通事故认定通知；
证据5证明：受送达人欧文林为原告指派处理此次交通事故的人员。
6．交通事故复核申请书、EMS邮单及查询申请书、道路交通事故认定复核不予受理通知书、送达回执；
证据6证明：原告申请交通事故复核及复核办理的情况。
7．厦门市集美区人民法院受理案件通知书，证明本案涉及交通事故民事损害赔偿案件已由法院受理。
8.《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第104号）；
9.《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）；
10.《中华人民共和国道路交通事故安全法》；
11. 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字[2005]1号）；
12.《道路交通事故信息调查》（GA/T1082－2013）。
原告提供证据
1.道路交通事故认定复核不予受理通知书，证明被告以原告不是交通事故当事人为由不予受理的事实存在，被告存在行政不作为。

3. 一审判案理由
福建省厦门市思明区人民法院经审理认为：《道路交通事故处理程序规定》第五十一条第一款规定："当事人对道路交通事故认定有异议的，可以自道路交通事故认定书送达之日起三日内，向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请"。本案中，原告对集美大队作出的道路交通事故认定书不服提出复核申请，被告作为上一级公安机关交通管理部门，依法处理该复核申请是其法定职责。
关于程序方面。依据《道路交通事故处理程序规定》第五十二条的规定，"上一级公安机关交通管理部门收到当事人书面复核申请后五日内，应当作出是否受理决定"，被告于2013年11月18日收到原告的复核申请，同年11月20日即作出不予受理的决定并送达原告。故被告作出不予受理决定的程序合法。
本案的争议焦点在于原告能否对涉案道路交通事故认定结论申请复核。
根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，道路交通事故认定书是指公安机关交通管理部门根据道路交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论等证据，对事故基本事实、发生原因和当事人责任等作出的专业性判断结论，仅用于证明当事人发生道路交通事故的事实本身。而此处的"当事人责任"仅是行为人的交通违法行为与事故发生之间是否存在事实因果关系以及因果关系大小的表达形式。尽管该责任对因道路交通事故所生的法律责任可能有重大影响，但其本身并不等同于法律责任。因此，道路交通事故中的"当事人"应是与事故现场勘验、检查、调查情况有直接关联及对事故发生起一定作用，并根据过错程度承担相关事故责任的人员。本案中，原告认为道路交通事故认定对事故责任进行了划分，其作为事故车辆的所有者和管理者可能会因此承担相应的法律责任，故而原告有权对此申请复核。本院认为，原告正是混淆了上述分析中的事故责任和法律责任的概念，从而对"当事人"范畴的理解产生偏差。正如前述分析，道路交通事故中的"当事人"应从狭义上予以理解，原告虽为事故车辆的所有者，但与涉案事故的发生并无直接的事实因果关系，因此原告并非道路交通事故当事人。
同时，根据《道路交通事故处理程序规定》第五十一条第一款的规定，道路交通事故认定复核程序是道路交通事故当事人权利救济的途径。复核工作的对象是道路交通事故认定书，是对道路交通事故认定的具体内容即交通事故事实、交通事故成因、交通事故当事人责任的正确性进行核实。因此，复核程序的启动权应当是赋予道路交通事故当事人，也即与道路交通事故有直接关系的个人或单位，包括驾驶人、乘车人、行人、其他道路使用者以及管理者等。本案中，被告以原告不是道路交通事故当事人为由不予受理其复核申请并无不当。
综上，被告作出的公交受字2013第0099号（1）道路交通事故认定复核不予受理通知，事实清楚，适用法规正确，程序合法。原告的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

4. 一审定案结论
福建省厦门市思明区人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：
驳回原告福州市顺辉运输有限公司要求撤销被告厦门市公安局交通警察支队作出的公交受字2013第0099号（1）不予受理通知，以及判令被告限期内作出事故复核决定的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告福州市顺辉运输有限公司负担。
宣判后，原告福州市顺辉运输有限公司向福建省厦门市中级人民法院提起上诉,厦门市中级人民法院于2014年5月28日作出判决: 驳回上诉，维持原判。

1.上诉人福州市顺辉运输有限公司诉称：
根据被上诉人提交的《交通事故信息调查》（GA/T1082-2013）第3.2条规定：当事人不仅包括行为人，还包括与事故有直接关系的单位及其他道路参与者等人，对"当事人"应作广义理解，一审法院将"当事人"作狭义解释，缺乏法律依据；《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定的"当事人责任"仅指事故中负责任的当事人，《道路交通事故处理程序规定》第五十一条规定的"当事人"则包括了与事故有关的所有单位和个人，前者范围明显小于后者，一审法院错误将"当事人"等同于"当事人责任"确定的当事人范围；一审认同《道路交通事故处理程序规定》第五十一条赋予与交通事故有直接关系的单位或个人，包括车上乘员、行人及其他道路交通参与者的救济权，又认为上诉人不属于第五十一条规定的"当事人"属认定事实错误；当事人身份问题不属于《道路交通事故处理程序规定》第五十二条规定不予受理的情形，集美交警大队将道路交通事故认定书送达给上诉人的行为，亦认可上诉人具有申请复核的当事人资格；上诉人作为车辆所有人，如不给予救济渠道，不利于事故处理。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。

2.被上诉人厦门市思明区人民政府筼筜街道办事处辩称：
首先，上诉人的复核申请，由于不符合受理条件，被上诉人依法作出不予受理通知书并送达上诉人，已经履行了法定职责。其次，道路交通事故复核的当事人是指与道路交通事故有直接关系的个人或单位。这种直接关系，是指在道路交通事故处理相应的阶段中，有直接的权利义务关系。道路交通事故处理可以分为两个阶段，一是公安机关交通管理部门调查、认定（含复核）阶段（下称第一阶段）；二是民事损害赔偿阶段（下称第二阶段）。在第一阶段，"当事"的"事"是事故责任认定，"当事人"是与事故责任认定有直接关系的人员或单位，即在道路交通事故认定书中载明了责任的人员或单位。在第二阶段中，"当事"的"事"是民事赔偿，"当事人"是与民事赔偿有直接关系的人员或单位，包括所有在交通事故中可能承担赔偿义务或享有赔偿权利的人员或单位。本案中，上诉人与涉案交通事故的关系，体现在民事上的赔偿权利义务，与事故责任认定没有直接关系，故不应认定其是第一阶段的当事人。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条和道路交通安全法实施条例第九十一条、第九十二条，道路交通事故认定书确定的是当事人责任，并不涉及对民事赔偿主体和责任的确定，因此不能将民事赔偿的利害关系人列为第一阶段的当事人。再次，道路交通事故利害关系人的救济渠道。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十四条，对道路交通事故认定有异议，其实质是对交通事故损害赔偿存在争议，法定的救济途径是向人民法院提起民事诉讼。上诉人可以在民事诉讼中对认定书的效力提出异议，由人民法院在对道路交通事故认定书的证据效力予以审查、确认。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。