（一）首部

1.判决书字号：上海市奉贤区人民法院（2014）奉行初字第72号。

2.案由：行政城建其他案。

3.诉讼双方
原告：上海振刚鹧鸪养殖专业合作社。
法定代表人：刘某，主任。
委托代理人：周卫平，上海步界律师事务所律师。
委托代理人：邹佳莱，上海彭旨平律师事务所律师。
被告：上海市奉贤区规划和土地管理局。
法定代表人：韦某，局长。
委托代理人：唐桂华，上海市九鼎律师事务所律师。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：上海市奉贤区人民法院。
代理审判员：徐成文。

6．审结时间：2014年12月9日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告于2013年12月6日作出了沪奉规土（2013）294号通知（以下简称"本案涉诉通知"），以原告擅自将畜牧标准化生态养殖基地建设项目（以下简称"原告涉案项目"）已核定建设地址由奉贤区金汇镇光辉村三组改为十五组，违反《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条为由，撤销被告曾作出的原告涉案项目临时使用土地备案通知〔沪奉规土农临（2011）27号〕。

2．原告诉称（或公诉机关指控称）
原告诉称，原告系奉贤区村民自发组织成立的农业经济组织，原告涉案项目临时使用土地合法；2013年12月6日，被告以原告违法使用土地为由，作出本案涉诉通知，未告知原告相应的救济权利；被告提供《土地管理法》相关法条作为其作出本案涉诉通知主体资格依据，因法条内容系概括规定，不能作为其具有作出本案涉诉通知的职权依据；被告未提供作出本案涉诉通知程序执法证据及法律依据；被告认定原告采取欺骗手段取得临时使用土地备案，但现有证据不能证明被告的上述观点，被告的测绘勘察报告及原告用地申请表中显示原告涉案项目临时使用土地即为现址，且政府相关部门在原告用地申请表上已盖章确认，故被告作出本案涉诉通知认定事实不清；《土地管理法》第七十六条并无撤销备案的相关规定；政府对原告涉案项目申报临时使用土地规定了具体工作流程，被告陈述必须申领许可证后方可使用土地的主张与工作流程不一致；被告陈述作出本案涉诉通知系进行行政处罚的前置，但法律并无相关规定，被告执法目的存在问题；该撤销通知不属于法院应当驳回不予受理的内部行为。综上，原告为维护自身合法权益诉至法院，请求确认本案涉诉通知决定违法。
原告为支持其诉请，向法院提交以下证据：
1、沪奉府办（2012）44号文一份，证明原告涉案项目申报临时使用土地不需要许可证的事实；
2、《建设临时性农田生产辅助设施用地申请表》（以下简称"用地申请表"）及勘测定界略图等一组材料，证明无法明确奉贤区金汇镇光辉村三组与十五组的地界区划，原告涉案项目临时使用土地现址与申报前勘察地址一致的事实；
3、房屋土地权属调查报告书一份，证明原告涉案项目临时使用土地地址为奉贤区金汇镇光辉村十五组的事实。
经质证，被告对原告提供的证据1真实性无异议，但关联性不认可，认为该文件颁发于2012年4月1日，晚于原告涉案项目临时使用土地申报日期，应适用有关规划方面的法律法规，故原告涉案项目仍需取得许可证后方可用地。对证据2，被告对其真实性无异议，但认为原告涉案项目为改扩建项目，不存在地界不清的情况。原告在用地申请表上填写的地址（十五组）与此前市里批复项目时的地址不一致，原告涉嫌隐瞒虚假申报的事实，镇政府等相关单位人员把关不严。对证据3，被告对其真实性无异议，该证据能够证明原告的实际占地情况，但不能证明其占地的合法性。

3．被告辩称
被告辩称，2010年2月，原告向上海市奉贤区农业委员会（以下简称"奉贤区农委"）申报鹧鸪养殖基地改扩建项目（即原告涉案项目），并提交相关项目申报书、土地租赁协议等材料，明确项目地址位于奉贤区金汇镇光辉村三组。经奉贤区农委及市里相关部门派员审核、现场踏勘，同年6月7日，原告涉案项目被列入2010年度上海市标准化生态养殖建设项目之一。此后奉贤区农委向被告发函，请求被告协助办理原告涉案项目相关手续，被告以沪奉规土农临（2011）27号文核准原告涉案项目临时使用土地备案。2013年12月3日，被告收到奉贤区农委关于原告涉案项目移地建设的情况说明及相关建议，查实原告涉案项目建设地址由奉贤区金汇镇光辉村三组改为十五组，该行为涉嫌违反《土地管理法》第七十六条规定，故被告作出本案涉诉通知。被告认为原告在项目申报时隐瞒真实情况，导致被告核准原告涉案项目临时使用土地备案亦存在错误，被告发现错误后自行纠错符合常情，故本案涉诉通知属被告内部自行纠错行为，该纠错行为与原告并不存在真正的利害关系。综上，请求法院依据事实和法律，驳回原告诉讼请求。
被告为支持其主张，向法院提交如下证据和依据：
第一组证据（被告主体资格和职权依据）：被告庭审中陈述，按照《土地管理法》的规定，所有违反土地管理的行为均由县级以上土地行政部门管理。经机构职能调整后，土地方面的行政职权由被告行使，故被告具有对辖区内违反土地管理规定行为进行查处的主体资格和职权依据。
原告认为，被告并未就其作出本案涉诉通知的主体资格和职权依据进行举证，原告相信被告具有职权，但被告应当举证加以证明，在未举证情形下，应认定被告无职权。
第二组证据（事实证据）：1、项目申报书及项目区位示意图各一份，证明原告于2010年2月向奉贤区及市相关部门进行涉案项目申报，明确涉案项目地址为奉贤区金汇镇光辉村三组的事实；2、土地租赁协议一份，证明原告于2011年3月3日与奉贤区金汇镇光辉村签订土地租赁协议，明确原告涉案项目地址位于奉贤区金汇镇光辉村三组的事实；3、沪农委（2010）151号通知及附件一份，证明市相关部门对原告涉案项目审核并现场踏勘后，在通知中仅注明原告涉案项目地址为奉贤区金汇镇光辉村的事实；4、沪奉农委（2011）103号函一份，证明奉贤区农委发函给被告请求协助办理原告涉案项目相关手续的事实；5、沪奉规土农临（2011）27号通知一份，证明被告基于奉贤区农委发函而核准原告涉案项目临时使用土地备案的事实；6、询问笔录一份，证明被告收到原告涉案项目移地改扩建信息后，向谢某进行调查并制作笔录，笔录亦证实原告涉案项目确实移地建设且未重新申报的事实；7、奉贤区农委关于原告涉案项目移地建设情况说明及相关建议一份，证明原告涉案项目移地建设且未经报批，奉贤区农委建议撤销原告涉案项目临时用地备案的事实；8、沪奉规土（2013）294号通知及送达回执一份，证明被告作出本案涉诉通知并将通知送达原告的事实。
经质证，对被告提供的证据1，原告对其"三性"无异议，但认为该报告系格式化报告，原告根据要求填写。对证据2、3、4、5，原告对其"三性"无异议。对证据6，原告对其真实性、关联性无异议，但对合法性有异议，笔录中注明有两名执法人员，但并无执法人员的相应证件，该笔录不是由两名执法人员完成。对证据7，原告对其真实性无异议，对关联性及合法性有异议。奉贤区农委未提供撤销原告涉案项目临时用地备案建议的法律依据，其合法性不认可。对原告涉案项目内违章建筑予以拆除非奉贤区农委职权范畴，其无权提出建议。对证据8，原告对其真实性及关联性均认可，对合法性有异议。
第三组证据（法律依据）：《土地管理法》第七十六条，证明原告违法行为的具体表现为采取欺骗手段使用土地，被告适用法律正确。
原告认为，该法条对违反法条行为规定的法律后果为责令退还土地，而未规定可撤销临时使用土地备案。
第四方面（执法程序）：被告庭审中陈述，被告作出本案涉诉通知属于内部纠错过程，而非执法程序。
原告对被告的陈述表示不予认可。

（三）事实和证据
上海市奉贤区人民法院经公开审理查明：2010年2月，原告申报志刚珍禽养殖场标准化生态养殖基地改扩建项目（即原告涉案项目），明确项目建设地址位于奉贤区金汇镇光辉村三组，计划占用土地8亩。同年3月3日，原告与案外人奉贤区金汇镇光辉村村民委员会签订土地租赁协议，约定原告租赁位于光辉村三组振刚鹧鸪养殖基地内的8.7亩土地。同年6月7日，上海市农业委员会、财政局下发沪农委（2010）151号《关于下达2010年畜牧标准化生态养殖基地建设项目和资金计划的通知》，该通知附件中列明原告涉案项目地址为奉贤区金汇镇光辉村。2011年5月26日，原告涉案项目申报临时使用土地，用地申请表中列明原告涉案项目地址位于奉贤区金汇镇光辉村十五组，经村民小组、光辉村村委会、金汇镇政府审查同意后上报奉贤区农委，奉贤区农委审核后予以准许。同日，奉贤区农委向被告发函，请求被告协助办理包括原告涉案项目在内的2010年畜牧标准化生态养殖基地建设项目相关手续。被告经过审查，并经过现场土地勘测定界，确定原告涉案项目使用包括奉贤区金汇镇光辉村十五组在内的集体土地10,000平方米。后被告于2011年5月31日向原告核发沪奉规土农临（2011）27号通知，认为原告涉案项目建设用地范围已经被告相关科室在《规模化畜禽养殖设施临时用地规划意见会审表》上会审；根据相关规定，同意办理原告涉案项目畜牧养殖设施用地备案，临时用地10,000平方米，建筑占地6,000平方米，建筑面积6,000平方米，用于建设养殖场；该临时用地地块使用期限不得超过三年，使用期满后，应恢复土地原状，归还原土地使用者；建设单位凭本通知向被告申领《临时建设工程规划许可证》后方可使用土地等。此后，原告未申领《临时建设工程规划许可证》并开始使用土地。2013年11月29日，被告向谢某进行调查，谢某在笔录中陈述，原告涉案项目申报临时用地时法定代表人系谢某；最初申报项目时，原告并不知晓奉贤区金汇镇光辉村三组已纳入新农村建设规划点，后为避免影响新农村建设，经向奉贤区金汇镇政府、奉贤区农委领导汇报后，原告于2010年将涉案项目建设地址调至奉贤区金汇镇光辉村十五组，并按程序申报审批；原告涉案项目建设位置在光辉村三组已经上海市农业委员会审批，后调至十五组是否重新报批不清楚等。2013年12月3日，奉贤区农委向被告发出原告涉案项目移地建设情况说明及建议，认为原告涉案项目经市专家组进行材料审核和现场踏勘评定后予以批准，项目建设地址坐落于奉贤区金汇镇光辉村；项目建设中，有群众举报该项目改变建设地址，经确认，原告涉案项目现场踏勘评定地址为奉贤区金汇镇光辉村三组，系在原有养殖场基础上进行改扩建，但原告在涉案项目申报临时用地时，填写地址为奉贤区金汇镇光辉村十五组，系擅自改变建设地址行为，奉贤区金汇镇相关负责人和奉贤区农委业务部门把关不严；建议撤销临时使用土地备案通知，对在奉贤区金汇镇光辉村十五组新建的养殖场违章建筑予以拆除等。同年12月6日，被告作出本案涉诉通知。原告对此不服，以致引发诉讼。
另查明，上海市奉贤区人民政府办公室于2012年4月1日以下发通知形式转发了奉贤区农委制定的《关于设施农业项目操作流程的实施方案》，通知中明确，设施农业项目的工程建设因多属改扩建项目，备案土地均属临时农用地，故应免除规划许可、报监及办理《施工许可证》等手续。
上述事实有下列证据证明：

（四）判案理由
上海市奉贤区人民法院经审理认为：
庭审中，双方就以下问题存在以下争议：
争议1、本案涉诉通知是否为不可诉内部行政行为？
被告认为本案涉诉通知系内部自我纠错行为，原告应凭临时使用土地备案通知领取《临时建设工程规划许可证》方可使用土地。上海市奉贤区人民政府办公室的通知颁发于2012年4月1日，原告涉案项目临时用地申报早于该通知颁发日期，应适用关于规划方面的法律法规，故仍需要申领许可证后方可用地。原告认为，内部行为对外不发生法律效力，内部行政行为亦需规范性文件作为文件，且被告作出本案涉诉通知是为行政处罚作准备。根据上海市奉贤区人民政府办公室通知精神，原告不需要申领许可证即可使用土地。本院认为，如果被告的主张成立，则原告应申领许可证后方可使用土地，许可证为最终的具体行政行为，而备案通知仅系申领许可证的过程材料，不具有可诉性。但根据已查明事实，一是原告在被告核准备案后并未领取许可证即开始使用土地，而被告亦未要求原告申领许可证；二是如许可证系最终行政行为，被告仅需撤销许可证即可，亦不需要撤销临时用地备案；三是如被告所述，本案涉诉通知如生效，则原告将面临因违法用地而被行政处罚的情形，直接影响原告的实质权利；四是上海市奉贤区人民政府办公室转发奉贤区农委制定的《关于设施农业项目操作流程的实施方案》中规定，备案土地因属临时农用地而应免除规划许可，虽然该实施方案的颁发日期晚于原告申请临时使用土地日期，但从侧面也反映了原告不需许可，仅凭备案通知即可使用临时土地的可能。综上，应认定被告作出核准原告涉案项目临时使用土地备案通知事实上已经对外发生效力，被告作出本案涉诉通知，撤销原告涉案项目临时使用土地备案，并非不可诉内部行政行为，而属于可诉的具体行政行为。
争议2、作出本案涉诉通知是否需要相应的执法程序？
针对争议2，被告辩称作出本案涉诉通知系自我纠错行为，无需执行相关执法程序。原告认为，被告单方作出的本案涉诉通知非行政处罚，而是行政强制措施行为，无程序性法律规范，必然导致被告不告知原告救济权利情形的发生。本院认为，法律法规确实对作出本案涉诉通知未规定具体执法程序，但原告涉案项目使用临时土地经过备案，本案涉诉通知撤消了准予原告继续使用临时土地的权利，该行为可视为行政处罚"暂扣或者吊销许可证"类别中的一种特殊情形，故作出本案涉诉通知应执行行政处罚法中的相关程序规定。
争议3，作出本案涉诉通知适用法律是否正确？
针对争议3，原告认为，被告适用《土地管理法》第七十六条规定作出本案涉诉通知，而该法条仅规定违法行为人非法占用土地后的法律后果，并未规定临时用地备案如何处置，故被告适用本法条作出本案涉诉通知适用法律不当。被告认为，原告涉案项目移地建设，采用欺骗手段取得临时使用土地备案，涉嫌违法占用土地，故适用上述法律条文正确。本院认为，《土地管理法》第七十六条规定仅针对行为人非法占用土地后，作为监管部门的被告有权采取责令改正、责令恢复原状、罚款等行政处罚措施，但未规定可以采取撤销临时使用土地备案的措施，故被告作出本案涉诉通知适用法律不正确。
本院认为，根据《土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。对原告涉案项目使用临时土地的管理系被告职权范围。事实方面，原告在涉案项目用地申请表上填写建设地址即为奉贤区金汇镇光辉村十五组，且该用地申请表已经政府相关部门确认，退一步讲，即使项目申报时确认建设地址为奉贤区金汇镇光辉村三组，但用地申请表上变更为十五组，且已经政府相关部门确认，应视为同意变更建设地址。现被告以奉贤区农委提供的原告涉案项目移地建设情况说明为由，即认定原告在申报临时使用土地时存在欺骗行为，进而作出本案涉诉通知证据并不充分，事实认定不清。行政处罚法规定，行政机关作出行政处罚前，应该听取行政相对人的陈述和申辩，并告知其享有的权利。被告作出本案涉诉通知仅送达文书给原告，未听取原告的陈述和申辩，亦未告知其享有的权利，执法程序违法。综上，被告作出本案涉诉通知事实认定不清、适用法律不正确、执法程序违法，应予以撤销。然鉴于原告涉案项目使用临时土地备案〔沪奉规土农临（2011）27号〕至2014年5月21日时三年使用期限已满，撤销本案涉诉通知已无实际意义，且原告亦要求确认本案涉诉通知违法，故本院对原告的诉请予以支持。

（五）定案结论
据此，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，判决如下：
 确认被告于2013年12月6日作出沪奉规土〔2013〕294号通知具体行政行为违法。

（六）解说
本案对行政机关作出通知行为的可诉性分析具有参考意义。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）对行政行为的受案范围和非受案范围作了具体的规定。本案中，针对被告作出涉案通知的行为是否具有可诉性，原被告双方的争议可概述为以下两点：一是本案被告作出涉诉通知是否系被告的内部自我纠错行为？二是被告作出的涉案通知是否为影响原告实质权利的终局性行为？本文将结合上述法律及司法解释的规定，对该类型案件的可诉性进行初步探讨。
一、本案被告作出涉诉通知是否为内部自我纠错行为？
《行政诉讼法》第十二条规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：......（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；......，《解释》第四条规定：行政诉讼法第十二条第（三）项规定的"对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定"，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。上述规定是对内部行政行为所作的界定，内部行政行为主要是指行政机关对其工作人员实施的不具有对外行政管理性质的组织、调配、命令等行为，通常可分两类：一类表现为上下级行政机关或上下级行政机关工作人员之间的工作关系，另一类体现为行政机关与其工作人员的人事关系。故判断行政机关作出的行为是否为内部行政行为，关键在于该行为是否外化而具有对外性。本案中，被告认为其作出的使用临时土地备案通知错误，故作出本案涉诉通知撤销上述临时土地备案通知，系内部自我纠错行为，然事实上该通知已向行政相对人即本案原告进行送达，故该行为已外化而具有对外性，并非内部行政行为。
二、被告作出的涉案通知是否为影响原告权益的终局性行为？
《解释》第一条规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《解释》中规定的权利义务关系，应为行政法上的权利义务关系，具有两层含义，一是必须由法律设定的权利义务关系，而非一般意义上的利害关系，二是产生直接的法律后果，该行为一旦生效，将会导致行政相对人在法律上的权利义务增加、减少，或者无法取得某种权利，而且通过民事诉讼或刑事诉讼的途径无法解决。本案中，被告主张原告应凭临时使用土地备案通知领取《临时建设工程规划许可证》方可使用土地，本院认为，如被告主张成立，则《临时建设工程规划许可证》应成为对行政相对人即本案原告产生实质影响的终局性行政行为，临时使用土地备案通知仅为申领上述许可证的依据材料，对原告并未形成终局性的影响而不具有可诉性。但根据已查明事实，一是原告在被告核准备案后并未领取许可证即开始使用土地，而被告亦未要求原告申领许可证；二是如许可证系最终行政行为，被告仅需撤销许可证即可，亦不需要撤销临时用地备案；三是上海市奉贤区人民政府办公室转发奉贤区农委制定的《关于设施农业项目操作流程的实施方案》中规定，备案土地因属临时农用地而应免除规划许可，虽然该实施方案的颁发日期晚于原告申请临时使用土地日期，但从侧面也反映了原告仅凭备案通知即可使用临时土地的可能，故本案中被告作出的涉案通知，将使原告继续使用临时土地失去合法依据，故对原告的权利造成了终局性的影响。
三、结论
通过上述分析，应认定被告作出本案涉诉通知，撤销原告涉案项目临时使用土地备案，并非被告内部自我纠错行为，且该通知对原告造成终局性的利益影响，应属于可诉的具体行政行为。被告作出本案涉诉通知对行政相对人产生不利影响，根据行政法相关原则，在行政机关对行政相对人作出不利影响的行政行为时，应给与行政相对人陈述申辩权利，在作出行政行为后，应告知相应的救济权利和途径。本案中，被告在作出本案涉诉通知前，未给予原告陈述和申辩权利，在作出本案涉诉通知后，未告知相应的救济权利和途径，且认定事实不清，适用法律错误，故对被告作出本案涉诉通知应予以撤销。然鉴于被撤销的临时用地备案通知确定的用地期限已满，再撤销本案涉诉通知已无实际意义，且原告要求确认违法，故一审法院最终作出确认违法判决。
（徐成文）