（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：湖北省秭归县人民法院（2006）秭行初字第11号。
二审判决书：湖北省宜昌市中级人民法院（2006）宜中行终字第00036号。

2.案由：不服单方解除移民安置合同及要求退回移民安置费行政处理决定。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：崔某，男，汉族，湖北省秭归县人，农民，住秭归县。
原告（上诉人）：周某，男，汉族，湖北省秭归县人，农民，住秭归县。
委托代理人：崔某1，男，农民，住秭归县桐树湾村。
被告（被上诉人）：秭归县郭家坝镇人民政府（以下简称郭家坝镇人民政府）。
法定代表人（一审）：谭某，该镇镇长。
法定代表人（二审）：向某，该镇镇长。
委托代理人：王某，男，汉族，湖北省秭归县人，该镇移民站干部。
委托代理人：屈某，男，湖北省秭归县人，该镇司法所干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：湖北省秭归县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：郑新华；审判员：向立发、周秭民。
二审法院：湖北省宜昌市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：汪本雄；审判员：刘雪青、曹斌。

6.审结时间
一审审结时间：2006年9月1日。
二审审结时间：2006年11月23日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告于2004年9月作出郭政处字（2005）4号处理决定，以原告崔某系无生产资料的空挂户、不符合移民安置政策为由单方解除与原告崔某的《农村移民养老保险安置合同》（以下简称《移民安置合同》）。

2.原告诉称
被告以崔某的房屋、承包的责任田仍在郭家坝镇腰店子村，将户口迁入桐树湾村八组周某家后，没有划分生产资料，1996年全镇编制移民安置规划时，认定崔某不是移民安置对象，不应享受移民生产安置为由作出处理决定，解除崔某与被告签订的《移民安置合同》，责令全额退还所领取的农村移民社会福利安置费。二原告认为，崔某因恋爱原因于1991年11月迁入郭家坝镇桐树湾村八组，落户周某家中，属周某的家庭成员。1991年12月，长江三峡水利委员会对三峡库区移民实物指标调查登记时，原告崔某与周某一家登记在册。1999年6月14日，原告崔某与被告签订了《移民安置合同》。根据合同约定，原告已领取了移民补偿费。2004年9月，被告以原告崔某系无生产资料的空挂户，不符合移民安置政策为由，单方解除与原告崔某的《移民安置合同》，属于枉法行政，违反了法定程序，私自处分分割户主周某家庭共同共有的财产，被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为相同的结果，违背了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定，被告作出的郭政处字（2005）4号处理决定是错误的，请求人民法院予以撤销。

3.被告辩称
第一，本政府作出处理决定所认定的事实是清楚的，是符合移民法规政策的。崔某系周某的妻弟，崔某于1991年11月23日从郭家坝镇腰店子村五组迁入桐树湾村八组周某的户籍中，其户口迁入既不属婚姻关系迁入，也不属子女父母投靠，更不属收养关系迁入等正常迁入范畴。其责任田在郭家坝镇腰店子村没有收回，且由崔某耕种至今。虽然1991年长江水利委员会实施三峡库区人口资源调查时，崔某与周某一家登记在册，但1995年长江水利委员会库区处在编制移民安置规划时，根据《三峡工程库区移民安置规划大纲》的规定，认定崔某属“无土地、无生产资料、无房屋”的“空挂户”，属非正常迁入人口，不属移民安置对象，不应享受移民安置政策，因此在编制审核规划时将崔某核减是正确的。第二，政府作出处理决定适用法律政策正确，程序合法，该处理决定得到了复议机关的维持。第三，该处理决定属于政府的具体行政行为，不能适用《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》的相关规定，二原告起诉时引用上述条款错误。综上所述，被告认为应驳回二原告的诉讼请求，维持被告作出的处理决定。

（三）一审事实和证据
湖北省秭归县人民法院经公开审理查明：原告崔某系原告周某之妻弟，原系郭家坝镇原腰店子村（现烟灯堡村）人，1991年迁入桐树湾村，挂靠在周某家庭户口上，在户口登记的“户主或与户主关系”一栏中注明为“三子”。但崔某在原腰店子村仍然有房产、有承包地并实际经营，在桐树湾村没有享有生产资料。长江三峡建设委员会进行三峡库区淹没实物指标调查登记时，崔某与周某一家登记在册。但被告在1996年编制《三峡库区秭归县郭家坝镇农村移民安置规划》（以下简称《1996安置规划》）时，没有将崔某纳入桐树湾村的移民安置规划。1998年5月，原告周某与被告签订了包括崔某在内的《三峡库区秭归县农村移民村内后靠安置合同书》（以下简称《后靠安置合同》），1999年6月，原告崔某与被告签订了《移民安置合同》，上述两份合同均经过了公证。按照上述两份合同，周某领取崔某的移民安置经费2 181.40元，崔某领取了移民安置经费9 000元。后经群众举报，被告对移民安置进行了清理，发现崔某不属移民安置对象。2003年10月，秭归县公证处依法撤销了原告与被告所签订的《移民安置合同》公证。原告崔某不服，先后向县、市两级司法行政机关申请复议，宜昌市司法局于2004年2月作出行政复议决定，维持秭归县公证处作出的撤销公证书的处理决定。2004年9月，被告作出了《关于依法解除崔某移民安置合同书并收回其移民安置经费的处理决定》，崔某对此决定不服，向秭归县人民法院提起了行政诉讼。一审法院判决维持了被告的处理决定。崔某对一审判决不服，向宜昌市中级人民法院提起上诉。宜昌市中级人民法院审理认为，被告作出的处理决定中要求二原告退回崔某的移民安置补偿费用，没有区分各自应退款的数额，相互承担连带责任无法律依据，该项决定内容不当，遂撤销一审判决，同时撤销被告的处理决定，并责令被告重新作出处理决定。被告根据二审判决的内容和司法建议书，对二原告各自领取的崔某的移民安置经费重新进行调查核实后，于2005年12月19日重新作出了处理决定：“一、解除郭家坝镇人民政府与崔某的《三峡库区秭归县农村移民养老保险安置合同书》；二、崔某全额退回通过人寿保险公司投保后退保所领取的农村移民社会福利安置费及价差9 000元；三、周某退回已领取的崔某一人的搬迁安置费2 181.40元”。二原告对上述处理决定不服，遂向秭归县人民政府提出行政复议申请。秭归县人民政府于2006年4月3日维持了郭政处字（2005）4号行政处理决定。二原告不服，向秭归县人民法院再次提起行政诉讼，请求撤销郭政处字（2005）4号行政处理决定。
上述事实有下列证据证明：
被告提供的证据：
1.《长江三峡工程建设移民条例》，证明移民安置规划的法律依据，被告作出的处理决定的法律依据；
2.《秭归县三峡工程库区农村移民安置实施办法》，证明政府作出处理决定的政策依据；
3.国峡移发（1995）7号文件，证明编制移民安置规划的政策依据，是指导性文件；
4.《长江三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲》，证明对已登记在册的人口哪些属于移民安置对象进行了界定；
5.《郭家坝镇移民迁建工作委员会移民安置容量调查实施细则》，证明被告编制移民安置规划的具体操作方法，如何认定移民人口；
6.秭政发（1995）41号文件，证明移民安置必须编制规划并上报审批后实施；
7.郭政文（1996）30号文件，证明被告编制的移民规划是经过县人民政府审批的；
8.三峡库区秭归县移民安置实施规划成果（桐树湾村），证明在编制移民规划时原告已被取消移民资格，不予移民安置；
9.秭政文（1998）23号文件，证明被告编制的移民安置规划是经过县人民政府批准的，是符合法规政策的；
10.秭归县人民政府专题会议纪要（2003）95号文件，证明原告的违规安置必须纠正；
11.秭归县公证处撤销移民公证合同的决定及宜昌市司法局的行政复议决定，证明原告与被告签订的安置合同公证书已被撤销，其公证行为已不具备法律效力；
12.郭家坝镇移民站关于移民经费拨付及领取情况的说明，证明移民经费是如何领取的；
13.郭家坝镇烟灯堡村委会、桐树湾村委会的证明，证明原告承包的责任田仍在原腰店子村，不属淹地农民；
14.郭政处字（2005）4号文件，证明被告作出的具体行政行为；
15.关于张某、杨某申请落实生产安置的答复意见，证明崔某在编制移民规划中被取消移民资格不是唯一的；
16.常住人口登记表，证明原告迁入桐树湾村的时间正是在长江三峡建设委员会调查登记的前夕；
17.移民安置合同书，证明周某一个移民证上登记的人口的移民安置情况；
18.移民经费补偿计算表及价差计算表，证明周某一户移民经费分项补偿金额的计算；
19.关于移民户周某移民经费领取情况的说明及领款单据，证明移民户周某的移民经费包括崔某违规安置的安置费都全部领取；
20.三峡水库农村人口、房屋及附属设施淹没调查表，证明崔某登记在册且登记在周某户中；
21.桐树湾村委会及村干部周功应的证明，与第13号证据相互印证；
22.2005年8月16日调查询问崔某的《调查笔录》，证明崔某确已领取移民社会福利安置费及价差（即移民生产安置费）9 000元；
23.2005年8月16日调查询问周某的《调查笔录》，证明周某已领取了崔某的移民搬迁安置费2 181.40元；
24.县、市两级人民法院先后两次审理后作出的判决书、裁定书及司法建议书，证明政府对同一问题重新作出处理决定是根据宜昌市中级人民法院的判决书和司法建议书而作的；
25.2005年11月13日《中国三峡工程报》的摘录，证明《重庆全面清理核实三峡移民身份》的内容佐证被告作出的处理决定是正确的；
26.秭复决字（2006）第2号行政复议决定书，证明秭归县人民政府依法维持该决定，说明该处理决定是符合移民政策法规的。
原告起诉时提供的证据有七组：
第一组证明损害合法权益的证据：（1）（2003）秭撤字第5号《撤销公开书的决定》；（2）郭家坝镇人民政府2003年10月19日的通知；（3）郭政处字（2004）2号行政处理决定书；（4）（2005）宜中行终字第24号行政判决书；（5）郭政处字（2005）4号行政处理决定书；（6）郭家坝镇人民政府民事起诉书；（7）移栽秭归县郭家坝镇大树补偿汇总表；（8）秭归县汛后库区蓄水至139米淹没受益土地汇总表；（9）原桐树湾村财经委员周功应的证明。
第二组属参与后靠动迁及完整地完成合同规定的义务的证据：（1）1994年12月10日桐树湾村委会发布的《桐树湾村移民安置实施方案》；（2）2005年12月24日桐树湾村出具的证明；（3）《三峡库区秭归县农村移民村内后靠搬迁安置合同书》。
第三组属生产安置要件及福利安置来历的证据：（1）1998年10月1日签发的《桐树湾村移民后靠农业安置实施方案》，该方案界定了应划拨土地和不应划拨土地的人口；（2）2000年4月8日周某与桐树湾村委会签订的《三峡库区秭归县农村移民农业生产安置合同书》，证明周某属后靠移民，实行农业安置；（3）1999年6月14日崔某与郭家坝人民政府签订的《三峡库区秭归县农村移民养老保险福利安置合同书》，证明崔某采取的是养老保险福利安置；（4）2003年10月22日，郭家坝镇信访办公室《关于桐树湾村移民生产安置遗留问题的处理意见》，界定本镇116人中未安置的3人应予以安置。
第四组属证明合法移民主体的证据：（1）周某的户口簿及常住人口登记卡，证明崔某系周某的三子；（2）周某的移民证，反映其家庭主要成员有崔某，与户主周某的关系是妻弟。
第五组属证明崔某迁入桐树湾村的程序及理由的证据：（1）1991年11月23日桐树湾村准许迁入证，证明崔某的户口迁入该村是经过许可的；（2）1991年11月21日原腰店子村准许迁出证，证明崔某的户口迁出是经过该村许可的；（3）证人崔某2、周某1、崔某3的证明，证实崔某是因婚姻原因由腰店子村迁入桐树湾村；（4）2003年11月5日郭家坝镇烟灯堡村委会张祥出具的证明，证实崔某的户口早已迁出，迁出的时间和地点由崔某3出示情况说明。
第六组属证明福利安置来历及内容是政策行为、行政行为，崔某不属行政原预定目标的证据：（1）1998年12月8日桐树湾村委会作出的《关于库区组未进行农业安置人员作其他安置的意见》；（2）2003年9月27日郭家坝镇人民政府呈报县人民政府所作出的《关于郭家坝镇桐树湾村移民社会福利安置情况的调查报告》；（3）2000年12月8日秭归县人民政府办公室签发的秭政办发（2000）76号文件，即《关于提高三峡库区养老保险安置移民安置费标准的通知》；（4）中国人民保险公司秭归县支公司的《移民养老年金保险宣传提纲》；（5）中国人寿保险公司秭归县支公司的《关于三峡移民补充养老保险办法》。
第七组户籍、房屋方面的证据：（1）1991年11月21日腰店子村同意迁出户口和桐树湾村同意迁入户口的信函，证明两村准迁崔某的户口；（2）崔某、周某的居民身份证，证明崔某的户口在桐树湾村三组、周某的户口在桐树湾村八组；（3）县人民政府于2005年6月2日给周某核发的农村土地承包经营权证，与承包方代表关系中，证明崔某是周某的妻弟；（4）集体土地建设用地使用证，证明周某房屋的面积为131.58平方米、坐落在桐树湾村八组；（5）桐树湾村移民安置资源统计表和桐树湾村八组移民后靠农业安置资源汇总表，证明周某的农业安置人口为三人。
庭审质证时，原告对被告提供的证据真实性不持异议，但认为被告提供的证据与本案没有关联性，不能作为证据使用。被告对原告提供的证据的真实性不持异议，认为原告向本院提供的证据除规范性文件、户籍证明、移民安置合同与本案具有关联性外，其他证据与本案无关。
经过庭审质证，法院认为被告提供的证据真实合法，且证据所证明的内容与本案有关联，均应采信；原告提供的户籍方面的证明、移民安置的证明材料与本案具有关联性，应予认定；其他证据与本案无关，不予采纳。

（四）一审判案理由
湖北省秭归县人民法院经审理认为：根据《长江三峡工程建设移民条例》（以下简称《移民条例》）第八条的规定，三峡工程建设移民工作实行分省负责、县为基础的原则。根据该原则，具体的三峡工程移民安置办法由库区所在的县、市区负责。秭归县政府根据该条例制定了《秭归县三峡工程农村移民安置实施办法》（以下简称《实施办法》）。该办法规定，三峡工程建设移民安置以乡镇为主体。二原告所在地的移民安置应由郭家坝镇人民政府负责。根据《移民条例》第九条、第十条和《实施办法》第十三条、第二十九条的规定，三峡工程建设移民安置应当编制移民安置规划，经批准的移民安置规划应当严格执行，不得随意调整或者修改，确需调整或者修改的，应当按照原审批程序批准。生产安置人口是指因水库淹没而丧失土地的农村人口。生产安置对象是依据各乡镇实施规划确定的必须予以安置的农业人口。
根据上述规定，安置其辖区内的三峡库区移民是被告的法定职责。对移民身份的认定，必须按照法律法规的规定和法律法规授权的机关所制定的规范文件来确定。被告在编制、审核本乡镇的移民安置规划时，根据崔某在原来所在的村有房屋和承包地并实际进行了经营管理和收益等实际情况，认定崔某在库区所在的桐树湾村系“无土地、无生产资料、无房屋”的“空挂户”，即没有因三峡水库淹没而丧失土地和房屋，不属于生产安置人口和搬迁安置人口，便没有将崔某纳入移民安置规划范围，该认定是符合法律法规和客观实际的，虽然崔某与被告签订有《移民安置合同》并经过了公证，但在公证撤销以后，合同内容的合法性、真实性及权利义务关系便不复存在，被告有权依据撤销公证的决定书并解除原来所签订的合同。对于崔某的移民养老安置经费，二原告各领取了一部分。被告在2004年9月作出的处理决定中，没有查明二原告各自领取了多少，被宜昌市中级人民法院认定为处理决定不当，其合法性未被认定。2005年，被告通过调查和核对，弄清了二原告各自所领取的崔某的移民养老安置经费的数额，根据这一新的事实重新作出了具体行政行为是正确的。
二原告诉称被告重新作出的处理决定是以同一事实和理由作出与原处理决定相同的决定，违反了行政诉讼法第五十五条的规定，要求撤销的请求不能成立，其理由为根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第一款的规定：“人民法院判决被告重新作出具体行政行为，被告重新作出的具体行政行为与原具体行政行为的结果相同，但主要事实或者主要理由有改变的，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。”被告原作出的处理决定没有查明二原告各自领取了多少移民安置费，且决定二原告相互承担连带责任无法律规定而被判令重作，被告重新作出的处理决定是在查明二原告各自领取移民安置费准确数额后作出的，且取消了相互负连带责任的义务，重新作出的处理决定属主要事实发生改变，不属于行政诉讼法第五十五条规定的情形。故二原告的请求法院不予支持。
二原告诉称被告作出处理决定的程序违法，认为被告应当按照行政处罚法规定的一般程序规定进行立案、调查取证、告知当事人陈述和申辩权、告知听证权后才能作出处理。法院认为，被告作出的处理决定属行政处理行为，并不是行政处罚行为，无须按行政处罚法规定的程序进行处理，而行政处理的程序目前尚无法律规定，被告根据群众的举报在立案调查后，参照行政处罚法的程序作出行政处理决定并无不当。

（五）一审定案结论
湖北省秭归县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款之规定，作出如下判决：
维持秭归县郭家坝镇人民政府于2005年12月19日作出的郭政处字（2005）4号《依法解除崔某移民安置合同书并收回其移民安置经费的处理决定》。
本案案件受理费100元，诉讼活动费100元，合计200元，由崔某负担100元，周某负担100元。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称
1）对承包土地的代管关系不能对抗依法享有取得生产资料的法定权利。崔某入户周某家是经职权机关登记许可的，其原在腰店子村的生产资料应该收回，未收回前由崔某代管，不能以崔某对腰店子村生产资料的代管而对抗其在桐树湾村依法应取得生产资料的权利。2）被消灭的合同解除权，法律未规定可以行使。被上诉人承认在1996年即将崔某从移民中清除，但其清理的具体行政行为至本案起诉时止，被上诉人未向相对人送达，该清理行为依法不产生法律效力。1998年，被上诉人与周某签订包括崔某在内的《后靠安置合同》，1999年又与崔某签订《移民安置合同》，上述两合同已履行完毕，被上诉人的合同解除权已消灭。原判认定被上诉人凭合同公证撤销的事实有权解除合同没有法律依据。3）被上诉人用表见事实掩盖法律事实。《后靠安置合同》与《移民安置合同》是两个不同内容和目的各自独立的合同。被上诉人与崔某签订的《移民安置合同》的公证被撤销，不影响被上诉人与上诉人签订《后靠安置合同》的权利义务关系。被上诉人作出的处理决定，侵犯了上诉人周某因《后靠安置合同》取得的私人合法财产。据此，请求撤销原判和被上诉人作出的处理决定。
（2）被上诉人（原审被告）辩称
1）土地承包关系不同于代管关系。土地承包关系是发包方与承包方所形成的权利义务关系，对同一标的物的土地不能同时存在两种关系。崔某1991年迁入桐树湾村，其承包地和房产仍在腰店子村五组，在桐树湾村没有享有生产资料。其户口的迁入不属婚姻关系、子女父母投靠、收养等正常迁入范围。崔某属于在库区内无土地、无生产资料、无房屋插入老村民户中的空挂人口，在被上诉人编制的《1996安置规划》时即已将其审核减出。崔某在库区属“三无”人员，其户口虽在库区，但不属于移民人口，不应享受其移民安置政策。上诉人主张的代管关系不能对抗法定权利，既与事实不符，也与本案无关。2）依法解除错误的《移民安置合同》是被上诉人的法定职责。被上诉人与上诉人签订的《移民安置合同》因违反法律规定和违背事实，其合同自始至终没有法律约束力。被上诉人根据群众举报进行查处，不存在履行该职责超过法定时效问题。在该合同的公证被依法撤销后，被上诉人有权解除其与崔某所签订的合同。3）被上诉人作出的处理决定，适用法律及政策正确，程序合法。根据《移民条例》第八条、第九条、第十条，《实施办法》第二十三条、第二十九条的规定，崔某不属“搬迁安置对象”和“生产安置人口”，也不属正常迁入人口。因此，在编制《1996安置规划》时即已从周某户中核减，不应享受移民生产安置和搬迁安置待遇。请求驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
湖北省宜昌市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
湖北省宜昌市中级人民法院经审理认为：根据当事人的诉辩主张和对被诉行为合法性审查的原则，本案争议的主要问题包括：（1）崔某是否属于移民安置对象。（2）被上诉人决定解除与崔某签订的《移民安置合同》是否合法。（3）被上诉人决定由崔某退回因《移民安置合同》取得的农村移民社会福利安置费及价差9 000元和周某退回崔某一人的搬迁安置费2 181.40元是否合法。（4）被上诉人重新作出的处理决定是否属与原具体行政行为相同的具体行政行为。
对当事人争议的问题，法院认为：
（1）被诉处理决定认定崔某不属于移民安置对象的事实和依据成立。1）秭归县人民政府根据《移民条例》规定的原则和授权编制了《实施办法》。《实施办法》规定，农村移民安置实施规划由乡镇负责编制，按程序上报批准后，必须严格遵照执行。郭家坝镇人民政府根据《实施办法》的规定于1996年编制了《1996安置规划》，并已报经县政府批准。该规划中未将崔某作为移民安置对象登记。被上诉人在作出的处理决定中，以此作为认定崔某不属移民安置对象的事实证据和依据之一。该证据合法，其作为依据有效。2）被上诉人在处理决定中依据《实施办法》第二十三条、第二十九条对“移民搬迁安置对象”和“生产安置人口”的界定，认定崔某不属移民安置对象，符合被上诉人已查明的本案事实。崔某在移民区域内的桐树湾村八组，既无房产也无土地。因此，被上诉人在处理决定中对此作出的认定，适用的依据正确，认定的事实清楚。3）被上诉人在处理决定中认定崔某将户口挂靠在周某家庭户口名下，不应享有任何形式的移民安置，该认定的理由成立。崔某将户口迁入桐树湾村八组周某家庭名下，没有正当理由，不属于《移民条例》第三十条第三款规定的允许迁入的情形，属于非正常迁入人口。综上，崔某虽在1991年12月16日长江三峡建设委员会调查实物指标时登记在册，但实质上崔某不符合移民安置条件。被上诉人在1996年编制的实施规划中已将其清除。因此，被上诉人在处理决定中依据《1996安置规划》和《实施办法》对移民安置对象的界定及崔某户口不属正常迁入的情况，认定崔某不属移民安置对象，其依据和事实能够成立。
（2）被上诉人解除与崔某签订的《移民安置合同》合法。1）《移民安置合同》具有行政和合同的双重属性，是被上诉人为了履行移民安置职责，根据《实施办法》第四十六条要求，而与上诉人崔某签订的。该合同签订后经过了公证，非经法定程序，对双方当事人均有约束力。2）2003年10月15日，秭归县公证处作出《撤销公证书决定》，决定认定“对崔某进行农村移民养老保险安置合同所作的证明与事实不符，据此予以撤销”。被上诉人在撤销合同公证的决定生效后，解除与崔某签订的《移民安置合同》，在程序上合法。3）按照行政合同的基本原则，行政主体为维护公共利益享有行政优益权，在合同的履行有损于公共利益时，行政主体有权解除行政合同。被上诉人根据群众举报，经调查核实崔某不符合移民安置条件。但由于被上诉人工作的失误和上诉人自己的过错，被上诉人已与崔某签订了《移民安置合同》，该合同的履行已有损于公共利益，即将国家用于安置移民的经费使用到不应当给予安置的对象上。被上诉人在公证机关撤销合同的公证后，行使行政优益权，解除与崔某签订的《移民安置合同》，在实体上符合行政合同的基本原则，未违背相关法律规范的禁止性规定。
（3）被上诉人决定由崔某退回因《移民安置合同》取得的农村移民社会福利安置费及价差9 000元和周某退回崔某一人的搬迁安置费2 181.40元合法合理。被上诉人提供的证据已证明崔某不符合农村移民安置条件，但由于该合同已经履行，即崔某和周某已经依合同领取了有关移民安置的经费，在被上诉人依法解除合同后，上诉人依合同取得的移民安置款项应退回负责移民安置的机构。
（4）被上诉人第二次作出的处理决定不属于与原具体行政行为相同的具体行政行为。被上诉人在第二次作出的行政处理决定中，增加了对《移民安置合同》、《后靠安置合同》的签订、公证、履行的具体事实；增加了对“搬迁安置对象”和“生产安置人口”范围界定的依据；明确了崔某和周某应当退回有关移民安置款项各自的具体义务。其重新作出的行政处理决定其部分事实和处理结果都有变化。因此，不属于与原具体行政行为相同的具体行政行为。
对上诉人的上诉主张，法院认为：（1）上诉人主张崔某原承包的土地属代管关系，不能以此影响在落户地享有生产资料的权利。经审查，按照土地相关法律规定，对土地的发包或收回不属于被上诉人的职责范围。被上诉人在处理决定中并未认定崔某在落户地不得享有取得生产资料的权利。上诉人以此主张崔某应属移民安置对象，该主张不能成立。（2）上诉人主张，被上诉人对合同的解除权消灭后，再行使解除权没有法律依据。经审查，被上诉人根据群众举报，在合同的公证被撤销后，决定解除合同在时效上未违背法律规范的相关规定，且被上诉人行使其行政优益权的条件和目的合法。上诉人主张被上诉人行使合同解除权已消灭，既没有法律依据，也不符合本案的事实。（3）上诉人主张，被上诉人与崔某签订的《移民安置合同》的公证被撤销，不能影响被上诉人与周某签订的《后靠安置合同》确立的权利义务关系。经审查，被上诉人与周某签订的《后靠安置合同》中的人员包括崔某，因崔某不符合搬迁安置对象的条件，周某因崔某取得的搬迁安置费用应当退回。被上诉人在处理决定中明确只要求周某“退回已领取的崔某一人的搬迁安置费”；对《后靠安置合同》中其他三人已领取的搬迁安置费，被上诉人并未作出处理。因此，处理决定并未影响《后靠安置合同》中符合搬迁条件人员的合法权利。

4.二审定案结论
湖北省宜昌县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费200元，由上诉人崔某、周某负担。

（七）解说
本案事实并不复杂，但事情的解决却颇费了一番周折，以至于经过了三年时间、三次行政复议、两次行政处理、二级法院四次审理判决，才最终得以案结事了。究其原因，无外乎四点，一是本案事关三峡工程建设库区移民工作，十分敏感，每一级部门处理起来都十分慎重；二是原告的权利意识非常强，维护自身利益的决心大，不屈不挠；三是作为被告的镇政府一方在处理此事过程中确实存在失误，给了原告抗争的理由；四是我国关于行政合同的法律制度存在缺失，给本案的解决增添了难度，使一件本来很简单的事情变得复杂起来。关于前三点，一审和二审法院的判决已经说得非常清楚明白了，笔者想着重就本案所涉及的行政合同问题谈点看法。
本案起因于移民安置纠纷，与其说是不服被告作出的单方解除《移民安置合同》和要求退回移民安置费行政处理决定争议，不如说就是关于《移民安置合同》的争议，因为关于移民安置人口、经费等实质性权利义务都是通过合同来规定的。那么本案中的《后靠安置合同》和《移民安置合同》是民事合同还是行政合同呢?笔者认为当然是行政合同。
按照行政合同的一般理论，行政合同指行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对方就有关事项通过协商一致的方式所达成的协议，它是现代行政法上较为新型且重要的一种行政管理手段。行政合同既不同于一般的具体行政行为，更不同于民事合同，在性质上、法律适用上、调整原则上呈现与民事合同、一般具体行政行为不同的特征，它同时具备行政性和合同性的两大特点，具有双重属性。其行政性体现在：从签约主体上看，一方当事人必定是国家行政主体。从签订合同的目的上看，签订行政合同主要目的是为了实施行政管理，产生、变更或消灭行政法律关系，是为了行使行政职权、履行行政职责。从合同内容上看，行政合同的内容是行政管理的公共事务，具有公益性。从合同当事人的地位来看，在行政合同中，行政主体一方拥有行政优益权。由于行政合同是以实现行政管理为目的而订立的，故行政主体在行政合同中不仅是合同的一方当事人，还具有行政管理者的身份。作为管理者，行政主体拥有行政优益权，包括组织指挥权、一定条件下的单方解除权和制裁权等。行政合同的合同性体现在：首先，行政合同是一个双方行为，它是双方当事人意思表示一致的协议。这是行政合同区别于其他行政行为的最明显的特征。其次，行政合同需要双方协商，并达成一致。第三，它是一种非强制性的行政行为，即行政合同的内容具有可妥协性。
由于我国还没有制定行政合同法，法律上关于行政合同与民事合同并没有一个明确的区分标准，理论和实践中也存在较大的争议，比如关于国有土地使用权出让合同和农村土地承包合同，从理论上看当然是属于行政合同，但由于《中华人民共和国农村土地承包法》等法律和司法解释的规定，又被当作民事合同处理。本案中的《移民安置合同》，从形式上看，签订的一方主体是行政机关，而郭家坝镇人民政府；从实质内容上看，是关于移民安置的，而移民安置是政府的行政职能，是出于国家三峡工程建设的需要，出于行政管理的目的，具有公益性，它不同于纯私人之间的合同；从属性上看，应属行政合同无疑。
我国已经有了基本的行政合同制度，但是这一制度还很不完善，还没有形成关于行政合同及其司法救济制度的完整法律体系，只是在部门法、国务院各部委的规章、条例和最高人民法院的司法解释、批复中偶有关于行政合同的规定。由于法律制定的滞后性，缺乏对行政合同进行专门规定的统一的行政法律法规，造成在审判工作中遇到诸多难点，比如被诉合同的性质如何确定，行政合同与民事合同如何区分，行政合同之诉能否适用《中华人民共和国合同法》等等。本案可以说集中实现了行政合同法律制度的不足。因为对行政合同相关问题缺乏明确的法律规定，至少造成了以下障碍和困惑：
1.对行政合同的订立和履行等产生纠纷，行政相对方不能直接以行政合同为由提起行政诉讼，而要等到行政主体一方作出相应行政处理决定之后才得以提起行政诉讼。
2.行政合同的效力不稳定，并不比普通民事合同高，如本案中的两份《移民安置合同》签订后都经过了公证，似乎只有公证才使其效力得以加强，当被告方发现与原告方签订的两份《移民安置合同》有问题时，只得先等公证处撤销其公证，然后才得单方解除合同；期间又出现了一个比较尴尬的情形，即公证处只撤销了《移民安置合同》的公证，并没有撤销对《后靠安置合同》的公证。照此逻辑，被告也只能单方解除《移民安置合同》，而不能解除《后靠安置合同》。既然《后靠安置合同》未被解除，继续有效，则被告要求原告周某退回已领取的崔某一人的搬迁安置费2 181.40元依据又何在呢?不能不说有些矛盾和尴尬。
3.行政合同的理论和制度中只引入了体现行政优益权的单方解除权、组织指挥权等制度，并没有引入合同的无效和可撤销制度。对于本案而言，两份《移民安置合同》签订后已经及时履行，后靠搬迁安置费和保险安置费已经发放给原告方，可以说合同已经履行完毕。既然合同已经履行完毕，双方的权利义务关系已经终止，又何来“单方解除”一说呢?按照通理，合同的解除权只存在于合同履行完毕之前。不能不说原告方第二次上诉时的抗辩有理，被告作出的处理决定和一、二审法院认定时的用语不够准确。
但是否就没有办法解决，仍由原告错领移民安置经费的事实存在呢?不是。完全可以引入合同法的无效合同制度予以解决，这也是化繁为简的最有效的解决办法。行政合同的双重属性决定了它的调整原则也是双重的，它同时需要遵从依法行政和契约自由两大原则。在行政法律法规没有明确规定，又不与依法行政原则相矛盾的情况下，可以适用合同法原则和相关制度，这也是很多国家的做法。最高人民法院在行政审判工作会议中也明确指出，审理行政合同案件，法律有特别规定的，适用法律的规定；没有规定的，可以适用合同法的规定。自1999年10月1日起施行的《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”
综合本案事实，原、被告签订的两份《移民安置合同》依据合同法第五十二条第（一）项、第（四）项、第（五）项中的任何一项，都可认定为无效合同。而根据合同法第五十八条的规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；”故此被告要求原告退回移民安置费也就顺理成章了，不必大费周折，也可避免上述一些尴尬的问题。但为什么两审法院都没有依据这个理由来判呢?恐怕还是因为相关法律规定的缺失。由此可见，完善我国的行政合同法律制度是越来越必要和紧迫了！但愿此案能够为我国行政合同法律制度的完善起到一点促进作用。
当然，本案的判决结果是公正合法的，裁判说理也很透彻，最终得到了双方当事人的认可，维护了三峡工程建设移民安置资金的使用安全和移民安置秩序，维护了社会公共利益和国家利益，也为其他欲以种种理由套取移民安置资金的人们敲了一个警钟。此案的法律意义和社会意义都是不言而喻的。
（湖北省宜昌市中级人民法院　姚继坤）