（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省南京市白下区人民法院（2008）白行初字第10号判决书。
二审判决书：江苏省南京市中级人民法院（2008）宁行终字第163号判决书。

2.案由：不服劳动和社会保障行政给付。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：高某，男，1947年生。
委托代理人：高某1，男，无业，住南京市秦淮区。
被告（上诉人）：南京市劳动和社会保障局（以下简称市劳动局），住所地：南京市白下区游府西街53号。
法定代表人：刁某，该局局长。
委托代理人：单某，该局干部。

4.审级二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省南京市白下区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：崔玉文；人民陪审员：仇锦川、马润珍。
二审法院：江苏省南京市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：刘苏文；代理审判员：赵雪雁、宋振敏。

6.审结时间
一审审结时间：2008年7月21日。
二审审结时间：2008年10月15日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告市劳动局根据《江苏省企业职工基本养老保险规定》第二十三条第一款的规定，于2008年2月15日为原告高某办理了一次性领取基本养老保险待遇4 317.81元的手续。

2.原告诉称
2004年5月，原告在被告处获赠被告编印的《职工劳动保障权益手册》，该手册第50条规定，对达到法定退休年龄，不符合按月享受养老金的人员，应享受的养老保险待遇为：按缴费每满1年发给相当于2个月上一年职工月平均工资的养老金和其个人账户中的全部储存额，同时终止养老保险关系。原告基于对被告的信赖，于2004年6月至2007年9月每月按时足额缴纳社会养老保险金，累计缴费年限3年4个月，合计缴费8 645元。2007年10月，原告达到法定退休年龄。原告到被告处要求办理一次性退保并享受以上规定的养老保险待遇。但被告却称原规定已暂停，需要等待相关文件出台后才能办理，拒绝了原告的正当请求。为此，原告曾提起诉讼，要求被告履行法定职责。法院判决被告履行法定职责。该判决生效后，被告于2008年2月15日为原告办理了一次性退保手续，仅支付原告个人账户中的储存额4 317.81元，不到原告个人缴费的一半。被告未支付《职工劳动保障权益手册》第50条规定的“按缴费每满1年发给相当于2个月上一年职工月平均工资的养老金”15 797元［28 439元（2006年度职工年平均工资）÷12个月×2个月×3.33年（缴费年限）］。为维护原告的合法权益，特再次提起诉讼，要求被告一次性支付原告应享受的养老保险待遇15 797元。

3.被告辩称
原告出生于1947年9月，2004年6月参加社会保险。2007年9月，原告达到法定退休年龄（60周岁），累计缴费年限为3年4个月。2006年8月17日，江苏省劳动和社会保障厅下发了《关于认真做好实施新的基本养老金计发办法相关准备工作的通知》（以下简称苏劳社险［2006］18号文），该文件规定：对符合《江苏省城镇企业职工养老保险规定》（江苏省人民政府令第139号，以下简称省政府139号令）第二十三条第一款规定一次性领取基本养老保险待遇、终止基本养老保险关系的人员，各地应暂停办理，待相关政策明确后，再按新规定执行。2007年8月10日，江苏省人民政府发布了《江苏省企业职工基本养老保险规定》（江苏省人民政府令第36号，以下简称省政府36号令），该规定从2007年9月1日起施行，但尚未在南京市贯彻执行。该规定第二十三条规定，参保人员达到退休年龄但未具备本规定第十八条第一款第（二）项、第（三）项规定条件的，其个人账户储存额一次性支付给本人，并按照本人1996年1月1日前的缴费年限，每满1年发给2个月指数化月平均缴费工资，同时终止基本养老保险关系。因南京市白下区法院判决被告履行法定职责，故被告于2008年2月15日依据省政府36号令的规定为原告办理一次性领取基本养老保险待遇、终止基本养老保险关系手续，即一次性支付原告个人账户储存额4 317.81元（注：原告在1996年1月1日前没有缴费年限）。因原告退休时已执行省政府36号令，被告依据该规定办理一次性领取基本养老保险待遇、终止基本养老保险关系手续并无不当，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
江苏省南京市白下区人民法院经公开审理查明：省政府139号令（1998年7月1日施行）第二十三条第一款规定，对达到法定退休年龄，不符合按月享受养老金的人员，按缴费每满1年发给相当于2个月本市上一年职工月平均工资的养老金和其个人账户中的全部储存额，同时终止养老保险关系。2002年7月，高某在市劳动局编印的免费向职工赠阅的《职工劳动保障权益手册》看到该规定后，于2004年6月以自由职业者身份参加养老保险，并于2007年9月达到法定退休年龄（60周岁），累计缴费年限为3年4个月。2007年8月3日新规章即省政府36号令出台，并于2007年9月1日正式施行，旧规章即省政府139号令同时废止。新规章规定的对达到法定退休年龄、不符合按月享受养老金人员的养老保险待遇与旧规章相比发生了明显变化，省政府36号令第二十三条第一款规定，“参保人员达到退休年龄但未具备本规定第十八条第一款第（二）项、第（三）项规定条件的，其个人账户储存额一次性支付给本人，并按照本人1996年1月1日前的缴费年限，每满1年发给2个月指数化月平均缴费工资，同时终止基本养老保险关系”。2007年10月9日，高某向市劳动局申请办理终止基本养老保险关系、一次性领取基本养老保险待遇手续，但市劳动局未予办理，理由为：江苏省劳动和社会保障厅2006年8月17日下发的苏劳社险［2006］18号文规定，对符合省政府139号令第二十三条第一款规定一次性领取基本养老保险待遇、终止基本养老保险关系的人员，各地应暂停办理，待相关政策明确后，再按新规定执行。为此，高某曾向南京市白下区人民法院起诉要求市劳动局履行法定职责，法院经审理认为市劳动局暂停办理的理由不充分，故依法判决市劳动局在六十日内履行法定职责。市劳动局在该判决生效后，依照新规章即省政府36号令第二十三条第一款的规定，于2008年2月15日为高某办理了终止基本养老保险手续，一次性支付其个人账户储存额4 317.81元。高某认为，自己系根据旧规章的规定参加养老保险，理应适用旧规章计发养老保险待遇，其每月足额缴纳费用、累计缴费8 645元，市劳动局却错误适用新规章仅一次性支付4 317.81元并终止养老保险关系，明显违背国家建立养老保险制度的目的，遂诉至法院。
上述事实有下列证据证明：
被告提交的证据：
江苏省劳动和社会保障厅苏劳社险［2006］18号文。用以证明根据该文规定，对符合省政府139号令第二十三条第一款规定一次性领取基本养老保险待遇、终止基本养老保险关系的人员，各地应暂停办理，待相关政策明确后，再按新规定执行。
被告提交的法律依据：
省政府36号令第二十三条。
原告提交的证据：
1.养老保险待遇个人领款通知单，用以证明被诉具体行政行为客观存在，其起诉符合起诉条件。
2.（2007）白行初字第86号行政判决书，用以证明原告曾为此提起过行政诉讼。
3.南京市商业银行梅花卡申请表（社保卡专用），用以证明原告于2004年6月参保。
4.《职工劳动保障权益手册》，用以证明该手册系被告编印，并赠阅给职工，原告依据该手册第50条规定主张养老保险待遇。

（四）一审判案理由
江苏省南京市白下区人民法院经审理认为：关于新旧法律规范的适用，应当遵循实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定的原则。2004年6月，原告依照当时施行的省政府139号令的规定参加社会养老保险。2007年9月1日，省政府36号令施行。原告2004年6月至2007年9月1日前的缴纳年限应当依照旧规章即省政府139号令的规定计算养老保险待遇，2007年9月1日之后的缴纳年限应当依照新规章即省政府36号令的规定计算养老保险待遇。被告依照《江苏省企业职工基本养老保险规定》（江苏省人民政府令第36号）的规定，计算原告全部缴费年限的养老保险待遇，属于适用法律不当。

（五）一审定案结论
江苏省南京市白下区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第十一条第一款第（八）项、第五十四条第一款第（二）项第2目的规定，作出如下判决：
1.撤销被告市劳动局于2008年2月15日作出的养老保险待遇给付行为。
2.责令被告市劳动局在本判决生效后三十日内对原告重新作出养老保险待遇给付行为。
案件受理费50元由被告市劳动局负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人市（原审被告）上诉称：
原审判决缺乏政策依据，无法操作。1）高某于2004年6月至2007年9月按时足额缴纳养老保险费，在2007年9月达到退休年龄办理退休手续时，由于国家和省人民政府政策调整，即根据国务院国办发［2005］38号文和省政府36号令规定，从2007年起对参加企业职工养老保险的参保人员，在他们达到法定退休年龄，但缴费年限累计不满15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止养老保险关系。而之前执行的省政府139号令规定，除个人账户储存额一次性支付给本人外，再根据其本人的缴费年限，按每缴费满1年发给2个月平均工资的生活费。因省政府139号令在2007年8月31日已经废止，故无法执行。2）国家的社会保险政策历来具有严肃性和普惠性，每次政策调整都有明确的时点，时点前后的不同群体对照不同的具体条件执行不同的政策，且每个群体类别均十分庞大，原审判决以单一的“从旧从新”原则判决上诉人败诉，有损我国社会保险体系的权威性和有效性，势必会引起重大社会矛盾。3）根据最高人民法院《关于审理行政案件案适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，适用“从旧从新”规定还有三种情况除外，如“按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”。同时该纪要还规定，新的一般规定废止旧的特别规定的，适用新的一般规定，不能确定新的一般规定是否允许旧的规定继续适用的，法院应当中止行政案件的审理，按规定报制定机关裁决。综上，被诉具体行政行为并无不当，请求二审法院撤销原判。
（2）被上诉人（原审原告）辩称：
原审判决正确，应予维持：1）被上诉人系根据市劳动局编印的《职工劳动保障权益手册》第50条的规定，于2004年6月至2007年9月每月足额缴纳社会养老保险金，累计缴费8 645元。2007年10月达到退休年龄，市劳动局却不办理退休手续，直到2008年2月在法院的判决下才给办理，但是一次性只支付4 317.81元并终止了养老保险关系，不到缴费额的一半，老百姓的养老救命钱就这样消失了，这种不合理的情况肯定是和国家建立养老保险制度的目的相违背的。2）公民只能根据当时有效的法律规范去作出合理的预期，判断能否享受保险待遇，并决定参不参保。上诉人在接受被上诉人的参保申请时，对此也是能预测到的。国家建立社会保险政策和制度，是为鼓励公民参保，让公民在退休后获得应有的待遇，如果没有参保的预期待遇，谁也不会参保，这是公民对现有的社会保险政策和制度的信赖，应得到法律保护。3）关于新旧法律规范地适用，应当遵循实体问题适用旧法、程序问题适用新法的原则，否则将出现新法审旧事的情形，破坏现有的社会关系，导致守法公民茫然不知所措。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
江苏省南京市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
江苏省南京市中级人民法院经审理认为：被上诉人高某退休的法律事实虽然发生在新法施行之后，但在退休待遇的确定上不应当机械地以其退休日期作为适用实体法律的时点，而应当视具体情况作出具体判断，正确选择适用法律。
一般而言，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形应当除外：（1）法律、法规或规章另有规定的；（2）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（3）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。从涉案行政给付行为的性质看，它是以行政相对人的缴费行为为前提的，在该行政法律关系中，行政相对人以履行按月足额缴费的义务作为退休时获得预期养老保险待遇的基础，故无论是从有利于保护行政相对人合法权益角度、还是从具体行政行为性质角度出发，本案都不应当单纯适用新法。
另外，上诉人市劳动局完全适用新法作出被诉行政给付行为也有悖于信赖利益保护的行政法法理。信赖利益保护原则作为一项行政法基本原则，是行政主体实施行政行为所应遵循的法律准则。在本案中，当事人的信赖利益是基于省政府规章的规定形成的。2004年6月，高某根据当时有效的省政府139号令参加养老保险，缴纳相关费用，并且相信到退休时可以享受该规章规定的待遇，直至2007年9月1日新规章即省政府36号令实施前，高某的信赖利益内容为：只要其按月足额缴纳相关费用，退休时劳动行政部门将按照缴费每满1年发给相当于2个月的当地上一年职工月平均工资的养老金，并将发给个人账户中的全部储存额。在2007年9月1日新规章实施后，高某的信赖利益内容才基于新规章的规定发生相应的变化。因此，市劳动局在计发养老保险待遇时对高某的信赖利益应当予以保护，其完全适用新规章计发被上诉人高某的养老保险待遇，属于适用法律不当。上诉人认为高某退休时省政府139号令已经废止而无法执行的观点，系对法律适用规则的错误理解，不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。

4.二审定案结论
江苏省南京市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人市劳动局承担。

（七）解说
本案的争议焦点在于新旧规章更迭引发的法律适用选择问题。本案原告基于旧规章的规定参加养老保险，并履行了旧规章规定的缴费义务，然而在其达到退休年龄时规章发生了新旧更迭，被告适用新规章的规定致使原告并未获得缴费时预期的可得利益。被告市劳动局适用新规章的主要理由是：（1）本案系退休待遇争议，原告退休的法律事实发生在新规章施行以后，故应适用新规章；（2）新规章之所以对旧规章作出修改，是因为旧规章规定不合理，让参保者钻了空子，故应当予以纠正。然而法院经过慎重地审查和评议，最终推翻了行政机关在法律适用问题上所作的判断。
法院认为，本案原告高某退休的法律事实虽然发生在新法施行之后，但在退休待遇的确定上不应当机械地以当事人的退休日期作为适用实体法律的时点，而应当视具体情况作出判断，从具体行政行为性质、信赖利益保护等角度出发审慎选择适用法律。
1.充分考虑行政给付的授益性质。
本案所涉新旧规章相关规定的区别在于：对于1996年以后参加养老统筹的劳动者来说，达到法定退休年龄时，按新规章只能享受个人账户的全部储存额；按旧规章规定，不但可以享受个人账户的全部储存额，还可以享受缴费每满1年发给相当于2个月的当地上一年职工平均工资的养老金。适用新规章的法律后果，使本案原告退休时只能拿回其个人账户的全部储存额4 317.81元，而其3年零4个月以来按期缴纳的费用累计为8 654元。这种情况不仅不合常理，也是有违行政法律规范的法律适用基本原则的。
最高人民法院在《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中指出，“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形应当除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”从被诉行政给付行为的性质看，它是一种授益性行政行为，且本身具有复效性，是一种有条件的行政给付，这种给付以行政相对人的定期缴费行为为前提，在行政法律关系中，以行政相对人履行按月足额缴费义务作为其退休时获得养老保险待遇的基础。行政相对人的缴费行为部分发生在新法施行之前，部分发生在新法实施之后，如果本案单纯适用新法的规定，将造成相对人仅履行了与给付相关联的义务而未获得预期受益权的情况，既有违公平原则、诚实信用原则，又不符合前述规定所体现的有利于保护相对人权益的法律适用原则和精神。
2.合理遵循信赖利益保护的行政法法理。
“行政法信赖保护原则的基本含义是，行政相对人因为信赖既存的行政法秩序而安排其生活或处置其财产，则不能因为后来的行政行为的变动而使其遭受不能预见的损害。该原则要求政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。”吕艳辉：《行政法依赖保护原则论析》，载《齐齐哈尔大学学报》（哲学社会科学版），2008（3）。虽然我国目前只在行政许可法中明确规定了信赖利益保护原则，但是从诚实信用原则和法律秩序的安定性角度出发，信赖利益保护也应当是行政主体实施行政行为所应遵循的法律准则，应当贯穿于行政权力运行的全过程。
首先，本案原告的信赖是基于旧的规章即省政府139号令的规定形成的，作为一项政府规章，它是政府与人民的关系中人民信赖得以存在的客观基础，是信赖保护原则适用的前提条件。其次，原告根据2004年6月当时尚属有效的旧规章参加养老保险，缴纳所需费用，并且相信到其退休时可以享受该规章规定的待遇，原告的上述信赖表现也是信赖保护原则得以在本案适用的要素之一。再次，信赖保护原则适用的关键要素还包括，值得保护的信赖必须是“正当的信赖”，即信赖是否值得保护主要根据行政相对人对法律状态的改变有无过错来作出判断。综合以上三个要素，原告的信赖利益是应当得到保护的，这种保护被告应当通过法律适用的正确选择加以实施，被告适用新法作出被诉行政给付行为，有违信赖利益保护的行政法法理。
3.审慎选择分段适用法律的可行性。
虽然在本案处理中，因行政机关对原告的给付请求还有裁量余地，法院并未作出具有明确给付内容的判决，而只是作出了撤销原行政给付行为并责令重作的“答复式判决”，但是，在下一步操作过程中，极有可能引起争议的一个问题是，分段适用法律是否可行?是否违背法律适用规则?在诉讼过程中，被告提出，适用新规章规定确实存在不合理性，劳动部门可能很快会出台新规定，对类似高某情形的按照其缴费额全额退还，但在新规定出台前，劳动部门只能适用新规章计发养老保险待遇。法院则认为，在新规定未出台的情形下，分段适用法律计发养老保险待遇更符合国家设立社会保险制度的原旨和行政法的基本原则。
当然，一般而言，案件处理中不应当存在既适用新法，又适用旧法的情形，但是因本案具有强烈的特殊性，分段适用是一种更趋合理化的选择，也不存在合法性缺陷。
一是基于本案所涉行政给付行为的特殊性。如前所述，本案中原告养老保险待遇的获得须以一定的对价支付为基础，于原告而言，这种授益行为具有双重效果，其获得预期行政给付结果的同时承担了与给付相关联的定期缴费义务。实际上，原告和被告之间形成的更近似于行政合同法律关系。当新规章出台时，基于规章规定和原告缴费行为形成的该行政合同被处于主导地位的行政机关单方面解除，从法理上讲，这种合法的解除应当给行政相对人带来获得补偿的法律后果，无论这种补偿是相应补偿、适当补偿还是充分补偿，如被告那样完全适用新法给原告带来超过缴费额一半的损失，显然是有悖法理的。在补偿问题未经法定或约定的情况下，根据个案平衡原则，通过法律适用手段来平衡行政机关和行政相对人的利益，并不存在合法性的障碍。
二是基于本案所涉信赖利益的特殊性。由于新旧规章的更迭，原告的信赖利益有一个变化的过程，这种变动性对于本案中法律规范的具体选择适用是十分重要的。2007年9月1日新规章实施前，原告信赖利益的具体内容为：终止基本养老保险关系时，可按照缴费每满1年发给相当于2个月的当地上一年职工平均工资的养老金，并将发给个人账户中的全部储存额。而2007年9月1日新的规章即省政府36号令实施后，当事人的信赖利益内容基于新规章的规定发生了相应的变化。故对于原告于新规章实施前缴纳的费用部分适用旧规章、新规章实施后缴纳的费用部分适用新规章计发养老保险待遇，方符合信赖利益保护原则。
（江苏省南京市中级人民法院　赵雪雁）