(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:四川省自贡市自流井区人民法院(2011)自流行初字第11号判决书。
二审判决书:四川省自贡市中级人民法院(2012)自行终字第5号判决书。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):卓某,男,住四川省自贡市自流井区。
原告(被上诉人):刘某,男,住四川省自贡市沿滩区。
两原告共同委托代理人:罗云宽,四川亚峰律师事务所自贡分所律师。
被告(上诉人):自贡市房地产管理局,住所地:四川省自贡市自流井区檀木林街143号。
法定代表人:何某,局长。
委托代理人:胡某,男,自贡市房地产管理局副局长。
委托代理人:王学民,四川品诚律师事务所律师。
第三人(上诉人):自贡市沿滩区农村信用合作联社,住所地:四川省自贡市自流井区汇东新区汇川路南湖印象1号楼。
法定代表人:陈桥,理事长。
委托代理人:李伟,四川中业律师事务所律师。
第三人:钟某,女,住四川省自贡市沿滩区。
5.审判机关和审判组织
一审法院:四川省自贡市自流井区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘丹;审判员:陈云华;人民陪审员:谢茂贵。
二审法院:四川省自贡市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:赵月维;审判员:谭爱华;代理审判员:周玉萍。
6.结案时间
一审结案时间:2011年11月20日。
二审结案时间:2012年11月15日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2005年6月自贡市沿滩区农村信用合作联社以银行按揭的权利种类向自贡市房地产管理局申请办理他项权利证书。自贡市房地产管理局经审核,于2005年6月8日向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发了自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证。
(2)原告诉称
2002年9月26日陈某1(系钟某之夫)以自贡市企辉商贸有限公司的名义与自贡市宏伟房地产开发有限公司订立了一份《投资合作协议》,2006年10月28日,二原告作为购房人与作为售房人的陈某1订立了《房屋买卖契约》,二原告购买坐落于自流井区某处289号、291号两间营业用房,建筑面积127.53平方米,购房款100万元。该契约订立后,二原告全面履行了包括支付购房款在内的义务。2006年10月30日与陈某1订立《营业用房租赁协议》,将此房租赁给陈某1至2010年4月9日,同年5月2日又将此房租赁给曾某用于经营。2010年9月底自贡市沿滩区人民法院采取有关措施时原告才知道权益受到了侵害,经查早在2005年4月5日自贡市宏伟房地产开发有限公司与钟某订立了《商品房买卖合同》,买卖的标的与前述房屋是同一房屋。2005年6月8日,钟某作为在建工程(期房)所有权人将此房抵押给了自贡市沿滩区农村信用合作联社,并由被告办理了自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证。被告的办证行为不符合《城市房屋权属登记管理办法》、《城市房地产抵押管理办法》等相关法律、法规的规定,不具有合法性,严重损害了原告的利益,请求人民法院撤销被告办理他项权利证的具体行政行为。
(3)被告辩称
我局根据自贡市沿滩区农村信用合作联社提交的城镇房屋他项权利申请书和相关材料,在审查的基础上,依据《城市房屋权属登记管理办法》、《城市房地产抵押管理办法》等相关法律、法规的规定,向申请人自贡市沿滩区农村信用合作联社办理并颁发了自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证,该具体行政行为完成的时间是2005年6月8日,而原告卓某、刘某与陈某1之间的《房屋买卖契约》订立于2006年10月28日,被告作出该具体行为时原告与登记的抵押物之间根本不存在任何关系,不是本案行政行为的相对人,也与该行政行为没有法律上的利害关系,卓某、刘某不具有原告资格,请求人民法院依法驳回起诉。
(4)第三人述称
1)第三人自贡市沿滩区农村信用合作联社述称:支持被告的答辩意见,同时认为按照《物权法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市房地产抵押管理办法》等法律、法规规定,只有取得商品房预售许可证的房地产开发企业才有权销售未办理房屋所有权证的房产,原告卓某、刘某与陈某1订立的《房屋买卖契约》因违反上述规定应为无效合同。原告仅享有民法上的不当得利返还请求权。原告对被告办理登记的房产不具有任何合法权益,被告作出的行政行为也未侵害原告的合法权益,原告对被告作出的具体行政行为不具有法律上的利害关系,原告不具有行政诉讼主体资格,请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
2)第三人钟某未到庭答辩陈述,也未提交证据。
2.一审事实和证据
四川省自贡市自流井区人民法院经公开审理查明:自贡市宏伟房地产开发有限公司与钟某于2005年4月5日、4月21日分别签订两份商品房买卖合同,将宏伟大厦一层(7-9)/(A-1/G)及(15-16)/(A-1/G)轴线营业用房卖与钟某。钟某用该房作抵押向自贡市沿滩区农村信用合作联社借款,并签订了最高额抵押担保借款合同,该抵押房屋经评估,估价结果为人民币144.7万元。2005年6月自贡市沿滩区农村信用合作联社以银行按揭的权利种类向自贡市房地产管理局申请办理他项权利证书,自贡市房地产管理局经审核,于2005年6月8日向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发了自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证。另查明,2002年9月26日陈某1(系钟某之夫)以自贡市企辉商贸有限公司的名义与自贡市宏伟房地产开发有限公司订立了一份《投资合作协议》,约定对宏伟大厦项目拥有独立开发、经营和管理权。2006年10月28日,二原告作为购房人与作为售房人的陈某1订立了《房屋买卖契约》,二原告购买坐落于自流井区某处289号、291号两间营业用房,建筑面积127.53平方米(该房屋与钟某用于抵押贷款的房屋是同一房屋)。该契约订立后,二原告支付了陈某1购房款100万元。2006年10月30日二原告与陈某1订立《营业用房租赁协议》,将此房租赁给陈某1至2010年4月9日,同年5月2日又将此房租赁给曾某用于经营。2010年9月底自贡市沿滩区人民法院采取有关强制措施时,原告认为被告办理他项权利证的具体行政行为对自己的权益造成了侵害,故提起行政诉讼,请求人民法院撤销被告办理他项权利证的具体行政行为。
上述事实有下列证据证明:
(1)卓某、刘某身份证复印件;
(2)《投资合作协议》;
(3)购房款付款收据;
(4)《营业用房租赁协议》两份;
以上4份证据证明原告已购买并实际占有和使用房屋。
(5)商品房预售许可证;
(6)钟某、陈某1身份证复印件及结婚证复印件;
(7)商品房买卖合同;
(8)销售(转让)不动产发票;
(9)房地产按揭估价报告;
(10)最高额抵押担保合同;
(11)自贡市城镇房屋他项权利申请书;
(12)房地产抵押物清单;
(13)房屋权属登记税费缴费通知书;
(14)房屋权属登记收件收据;
(15)自房市房交他字第zXXXXXXX3号(期房)他项权利证(存根);
(16)《城市房地产抵押管理办法》;
以上证据及法律依据证明被告办理的他项权利证不合法。
3.一审判案理由
四川省自贡市自流井区人民法院经审理认为:自贡市房地产管理局是自贡市人民政府的房屋行政主管部门,依法对房屋进行登记是履行职责的行为。本案中,自贡市房地产管理局根据自贡市沿滩区农村信用合作联社办理他项权利证的申请办理他项权利登记也是履行职责的行为,但是应依法履行。根据庭审查明的情况,自贡市沿滩区农村信用合作联社申请他项权利的种类与借款合同的种类不符,自贡市沿滩区农村信用合作联社与钟某签订的借款合同为《最高额抵押担保合同》,而自贡市沿滩区农村信用合作联社在申请书上载明的权利种类为银行按揭。如果银行按揭是真实的,自贡市房地产管理局就应按照《城市房地产抵押管理办法》第三十四条第二款“以预售商品房或者在建工程抵押的,登记机关应当在抵押合同上作记载。抵押的房地产在抵押期间竣工的,当事人应当在抵押人领取房地产权属证书后,重新办理房地产抵押登记”的程序办理,而自贡市房地产管理局没有在抵押合同上登记,而是直接颁发他项权利证,该颁证行为不符合《城市房地产抵押管理办法》的规定。关于原告卓某、刘某是否具有原告主体资格和该具体行政行为在法律上是否有利害关系的问题。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”因此,对“法律上的利害关系”没有明确的司法解释,但可将“法律上的利害关系”理解为:对于被诉具体行政行为所调整的权利关系的客体,谁有资格主张实体法上的请求权,谁就与该具体行政行为具有法律上的利害关系。本案中原告卓某、刘某在起诉时对该房屋的权利行使已受到被告颁证行为影响,有权利主张实体法上的请求权,卓某、刘某作为原告起诉符合法律规定,属适格原告。综上,卓某、刘某是适格的原告;被告的颁证行为违反法定程序。
4.一审定案结论
四川省自贡市自流井区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定,作出如下判决:
撤销被告自贡市房地产管理局办理并颁发自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证的具体行为。
一审案件受理费50元,由被告自贡市房地产管理局负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
(1)上诉人自贡市房地产管理局诉称:卓某、刘某与无处分权的陈某1签订《房屋买卖契约》,未实际取得涉案期房的合法权益,二人与我局的房屋抵押登记行为不具有法律上的利害关系,而且行政登记行为作出后发生的民事关系相对人不可能是该行政登记行为的法律上的利害关系人,卓某、刘某不具备行政诉讼原告主体资格;我局对期房抵押进行登记符合法律规定,没有违反法定程序;我局对期房进行抵押登记的行为保障了金融债权的安全。请求撤销原判,驳回卓某、刘某的起诉;一审、二审诉讼费由卓某、刘某承担。
(2)上诉人自贡市沿滩区农村信用合作联社诉称:卓某、刘某与陈某1签订的《房屋买卖契约》是无效合同,卓某、刘某与自贡市房地产管理局的抵押登记行为没有法律上的利害关系,不具有行政诉讼主体资格。自贡市房地产管理局颁发他项权利证书符合《城市房屋权属登记管理办法》和《城市房地产抵押管理办法》的规定,程序合法,没有损害卓某、刘某的合法权益。原判决认为抵押登记行为违反法定程序,没有事实和法律依据。请求撤销原判,裁定不予受理;案件诉讼费由卓某、刘某承担。
2.被上诉人辩称
卓某、刘某是适格的原告;自贡市房地产管理局办理他项权利证违反法律规定。请求驳回上诉,维持原判。
(四)二审事实和证据
四川省自贡市中级人民法院经审理查明:自贡市宏伟房地产开发有限公司与钟某于2005年4月5日、4月21日分别签订两份商品房买卖合同,将宏伟大厦一层(7-9)/(A-1/G)及(15-16)/(A-1/G)轴线营业用房卖与钟某。2005年6月7日,钟某以该房作为抵押物,与自贡市沿滩区农村信用合作联社签订了最高额抵押担保借款合同,该抵押房屋经评估,估价结果为人民币144.7万元。自贡市沿滩区农村信用合作联社以银行按揭的权利种类向自贡市房地产管理局申请办理他项权利证书,自贡市房地产管理局经审核,于2005年6月8日向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发了自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证。2010年4月15日自贡市沿滩区人民法院受理了自贡市沿滩区农村信用合作联社与陈某1、钟某金融借款纠纷一案,2010年6月1日自贡市沿滩区人民法院依自贡市沿滩区农村信用合作联社的申请裁定对陈某1、钟某的包括本案所涉房屋在内的价值285万元的财产予以保全,并向自贡市房地产管理局发出协助执行通知书,请其停止办理本案所涉房产的所有权转移及他项权利登记手续。2010年8月29日,自贡市沿滩区农村信用合作联社与陈某1、钟某达成内容为陈某1、钟某2010年8月29日前归还自贡市沿滩区农村信用合作联社借款本息234万元、自贡市沿滩区农村信用合作联社对包括本案涉案房屋在内的资产在250万元内享有优先受偿权的调解协议,并由沿滩区人民法院制作调解书。2010年9月底自贡市沿滩区人民法院采取有关强制措施时,卓某、刘某认为自贡市房地产管理局办理他项权利证的具体行政行为对自己的权益造成了侵害,向人民法院提起行政诉讼,请求撤销自贡市房地产管理局办理他项权利证的具体行政行为。涉诉房屋现由卓某、刘某出租并收益。
上述事实有下列证据证明:
1.商品房预售许可证;
2.商品房买卖合同;
3.销售(转让)不动产发票;
4.房地产按揭估价报告;
5.最高额抵押担保合同;
6.钟某、陈某1身份证复印件及结婚证复印件;
7.自贡市城镇房屋他项权利申请书;
8.房地产抵押物清单;
9.房屋权属登记税费缴费通知书;
10.房屋权属登记收件收据;
11.自房市房交他字第zXXXXXXX3号(期房)他项权利证(存根);
12.作出具体行政行为的依据:《中华人民共和国房地产管理法》、《城市房屋权属登记管理办法》、《城市房地产抵押管理办法》、《中华人民共和国担保法》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》等。
以上证据及法律依据证明自贡市房地产管理局办理的他项权利证事实清楚,适用法律法规正确、程序合法。
(五)二审判案理由
四川省自贡市中级人民法院经审理认为:本案有两个争议焦点:(1)卓某、刘某是否与自贡市房地产管理局颁发自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证的行为有法律上的利害关系,是否具有行政诉讼原告主体资格;(2)自贡市房地产管理局向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证的行为是否违反法定程序。
1.关于卓某、刘某是否与自贡市房地产管理局颁发自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证的行为有法律上的利害关系,是否具有行政诉讼原告主体资格的问题。《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”。本案是行政诉讼案件,卓某、刘某与陈某1签订的《房屋买卖契约》是民事合同,在行政诉讼程序中无法对民事合同的真实性和合法性进行确认。由于法律法规对“法律上的利害关系”没有作出明确解释,根据本案的具体情况,认定卓某、刘某与自贡市房地产管理局对涉诉房屋颁发他项权利证的行为存在法律上的利害关系更为恰当。综上,对二上诉人提出卓某、刘某与自贡市房地产管理局的抵押登记行为没有法律上的利害关系,不具有行政诉讼主体资格的上诉理由,二审法院不予采纳。
2.关于自贡市房地产管理局向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证的行为是否违反法定程序的问题。自贡市房地产管理局是自贡市人民政府的房屋行政主管部门,对房屋进行登记是其行政职责,其办理房屋登记主体适格。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第四十七条“以依法获准尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物抵押的,当事人办理了抵押物登记,人民法院可以认定抵押有效”的规定,期房可以依法进行抵押。房管机关对房屋抵押登记申请人提交的抵押登记材料进行形式审查,申请人应当对自己提交的申请材料的真实性负责。房管机关对申请人提交材料的审查职责表现为合理审慎的审查职责。本案中,自贡市房地产管理局根据自贡市沿滩区农村信用合作联社和钟某、陈某1的申请,对双方共同提交的申请材料进行了合理审查,作出了抵押登记的行政行为,尽了合理审慎的审查义务。自贡市房地产管理局登记行为的形式是向申请人颁发自制的他项权利证。根据建设部《城市房地产抵押管理办法》第三十四条第二款“以预售商品房或者在建工程抵押的,登记机关应当在抵押合同上作记载”的规定,自贡市房地产管理局以颁发自制他项权利证的形式完成对申请人办理房屋抵押的确认,其实质是根据当事人申请,办理抵押登记,只是登记行为的表现形式存在瑕疵,但该瑕疵并不足以影响登记行为的合法性和有效性。二上诉人提出涉诉房屋抵押进行登记符合法律规定,没有违反法定程序的上诉理由,二审法院予以采纳。
综上所述,自贡市房地产管理局向自贡市沿滩区农村信用合作联社以颁发自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证的形式,为申请人办理房屋抵押登记的行政行为,事实清楚,证据充分,没有违反法律规定。二上诉人的上诉理由部分成立,二审法院部分予以采纳。卓某、刘某的诉讼请求于法无据,二审法院不予支持。一审判决认定事实不清,适用法律、法规有误,二审法院依法予以纠正。
(六)二审定案结论
四川省自贡市中级人民法院依照《中华人民共和国房地产管理法》第六十一条、《城市房地产抵押管理办法》第三十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第四十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
1.撤销自流井区人民法院(2012)自流行初字第11号行政判决。
2.驳回卓某、刘某的诉讼请求。
一审案件受理费50元、二审案件受理费50元,共计100元,由卓某、刘某负担。
(七)解说
该案涉及起诉人是否具有原告资格以及行政机关作出的具体行政行为是否违反法定程序的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”;《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”。本案是行政诉讼案件,卓某、刘某与陈某1签订的《房屋买卖契约》是民事合同,在行政诉讼程序中无法对民事合同的真实性和合法性进行确认。由于法律法规对“法律上的利害关系”没有作出明确解释,根据本案的具体情况,认定卓某、刘某与市房管局对涉诉房屋颁发他项权利证的行为存在法律上的利害关系更为恰当。综上,卓某、刘某与市房管局的抵押登记行为存在法律上的利害关系,具有行政诉讼原告主体资格。
关于市房管局向自贡市沿滩区农村信用合作联社颁发自房市房交他字第zXXXXXXX3号他项权利证的行为是否违反法定程序的问题。市房管局是自贡市人民政府的房屋行政主管部门,对房屋进行登记是其行政职责,其办理房屋登记主体适格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第四十七条“以依法获准尚未建造的或者正在建造中的房屋或者其他建筑物抵押的,当事人办理了抵押物登记,人民法院可以认定抵押有效”的规定,期房可以依法进行抵押。房管机关对房屋抵押登记申请人提交的抵押登记材料进行形式审查,申请人应当对自己提交的申请材料的真实性负责。房管机关对申请人提交材料的审查职责表现为合理审慎的审查职责。本案中,市房管局根据自贡市沿滩区农村信用合作联社和钟某、陈某1的申请,对双方共同提交的申请材料进行了合理审查,作出了抵押登记的行政行为,尽了合理审慎的审查义务。市房管局登记行为的形式是向申请人颁发自制的他项权利证。根据建设部《城市房地产抵押管理办法》第三十四条第二款“以预售商品房或者在建工程抵押的,登记机关应当在抵押合同上作记载”的规定,市房管局以颁发自制他项权利证的形式完成对申请人办理房屋抵押的确认,其实质是根据当事人申请,办理抵押登记,只是登记行为的表现形式存在瑕疵,但该瑕疵并不足以影响登记行为的合法性和有效性。本案中行政机关应尽的合理审慎的义务,不仅关系到当事人各方的合法权益,更有利于保护行政机关的公信力,从而减少行政诉讼,构建社会主义和谐社会。
1.对“法律上的利害关系”的理解。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条对于行政诉讼主体资格有明确的规定,其中若干解释第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”目前,学界和实务界对“法律上的利害关系”的理解有多种标准,行政诉讼法中也没有明确的规定。一般来讲,利害关系可以区分为直接的利害关系和间接的利害关系、切身的利害关系和非切身的利害关系、现实的利害关系和可能的利害关系。但依据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定,法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系。在行政诉讼案件中,应当充分考虑这三方面的利害关系。本案中由于缺乏民事确认环节,卓某、刘某与被诉具体行政行为之间是否存在利害关系不能确认。为避免出现当事人的合法权益因诉权的缺失而得不到保障的情形,二审法院支持了原告的诉权,对被诉具体行政行为的合法性进行了实体审理。
2.关于“具体行政行为程序违法”的理解。
具体行政行为合法必须具备一定的条件,关于具体行政行为的合法要件有以下几个:行为主体合法、行为权限合法、行为内容合法、行为程序合法、行为形式合法。只有符合法定程序的具体行政行为才是合法的具体行政行为。对于程序上的违法可以分为轻微的违法(也就是程序上的瑕疵)和重大而明显的违法。轻微的违法,应当告知行政机关予以补充、修正和说明。房屋行政主管部门对房屋抵押登记申请人提交的抵押登记材料进行的审查是形式审查,申请人应当对自己提交的申请材料的真实性负责。只要房管局对申请人提交的材料尽了合理审慎的职责,即使申请人的申请材料存在虚假情况,房管局对此也不承担责任。本案中,自贡市房地产管理局根据自贡市沿滩区农村信用合作联社和钟某、陈某1的申请,对双方共同提交的申请材料进行了合理审查,作出抵押登记的行政行为,尽了合理审慎的审查义务。市房管局登记行为的形式是向申请人颁发自制的他项权利证。根据建设部《城市房地产抵押管理办法》第三十四条第二款的规定,市房管局以颁发自制他项权利证的形式完成对申请人办理房屋抵押的确认,其实质是根据当事人申请,办理抵押登记,只是登记行为的表现形式存在瑕疵。如果仅因该瑕疵导致该登记行为无效,则不利于保护他项权利登记效力的稳定。因此,不宜因该瑕疵而判决登记行为程序违法,二审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出驳回诉讼请求的判决。
(四川省自贡市中级人民法院 谭爱华)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2013年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第190 - 198 页