(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:四川省自贡市自流井区人民法院(2010)自流行初字14号行政判决书。
二审判决书:四川省自贡市中级人民法院(2010)自行终字第21号行政判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人):自贡市贡井区农村信用合作联社(以下简称贡井信用社),住所地:贡井区筱溪街花园路向阳街3组。
法定代表人:谭某,该社理事长。
委托代理人:蒋德青,四川希正律师事务所律师。
被告(被上诉人):四川省自贡市自流井区工商行政管理局,住所地:自流井区灯杆坝。
法定代表人:陈某,该局局长。
委托代理人:周某,四川省自贡市工商行政管理局干部。
委托代理人:徐某,四川省自贡市自流井区工商行政管理局经检大队副队长。
5.审判机关和审判组织
一审法院:四川省自贡市自流井区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘丹;审判员:陈光惠;人民陪审员:谢茂贵。
二审法院:四川省自贡市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:赵月维;审判员:魏政伟;代理审判员:周玉萍。
6.审结时间
一审审结时间:2010年9月10日。
二审审结时间:2010年12月3日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2010年3月31日四川省自贡市自流井区工商行政管理局作出的自井工商(行处)字[2010]第5X0号《行政处罚决定书》,认定贡井信用社假借“代理咨询服务费”的名义,收受评估机构给予金钱的行为,违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》(以下简称《反不正当竞争法》)第八条第一款之规定,符合国家工商行政管理局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第二条之规定,构成收受商业贿赂的行为。根据《反不正当竞争法》第二十二条的规定,责令贡井信用社立即改正,并给予其没收违法所得5 644.80元、罚款10 000元的处罚。
2.原告诉称
原告没有收受商业贿赂的主观故意,客观上也没有收受商业贿赂的行为,且根据最高人民法院在2006年8月18日对安徽省高级人民法院《关于工商部门对农村信用合作社的不正当竞争行为是否有权查处问题的答复》,对农村合作信用社的金融违法行为包括不正当竞争行为的监督管理职权,应由银行监督机构行使,所以被告作出的自井工商(行处)字[2010]第5X0号《行政处罚决定书》的具体行政行为事实不清,证据不足,适用法律错误,请求人民法院予以撤销。
3.被告辩称
我局作出的自井工商(行处)字[2010]第5X0号《行政处罚决定书》的具体行政行为事实清楚,证据确凿充分,定性准确,适用法律、法规正确,程序合法,处罚适当,请求予以维持。
(三)一审事实和证据
四川省自贡市自流井区人民法院经公开审理查明:2009年1月1日,原告贡井信用社以执行四川省农村信用社联社川信联发[2008]61号文件,并以规范评估机构评估行为为由,对自贡市的房地产评估机构实行入围制度。自行确定自贡市四通房地产评估有限公司、四川衡玖房地产评估测绘有限公司、四川展望恒信房地产评估咨询有限公司、自贡翔实房地产评估事务所有限公司(因故未实行合作关系)四家评估机构入围,成为原告贡井信用社房地产抵押贷款评估业务单位。贡井信用社与入围评估机构签订了《授权委托书》、《委托代理评估咨询协议书》,约定入围的评估机构将评估咨询业务委托给原告,并将评估机构产生评估收入的8%作为“咨询代理费”支付给原告。截至2009年6月27日,以上三家评估机构发生评估业务收入63 136元,原告贡井信用社共收受上述三家评估机构“代理咨询手续费”5 644.80元。被告认为评估机构涉嫌违反《反不正当竞争法》的相关规定,进行了查处。2009年9月4日四川省自贡市工商行政管理局,认为贡井信用社涉嫌违反《反不正当竞争法》的相关规定,将该案交由被告管辖并进行查处工作。被告立案调查取证后拟对贡井信用社作出行政处罚,向贡井信用社送达了行政处罚意见告知书,告知了拟处罚的内容、理由和法律依据,同时也告知原告可以进行陈述、申辩和要求听证。原告贡井信用社申请了听证,听证以后被告于2010年3月31日作出了《行政处罚决定书》,贡井信用社对该处罚不服,向本院提起行政诉讼,要求撤销处罚决定。
另查明,贡井信用社的经营范围为:吸收公众存款;发放短期、中期和长期贷款;办理国内结算;办理票据承兑与贴现;代理发行、代理兑付、承销政府债券;买卖政府债券、金融债券;从事同业拆借;代理收付款及保险业务;经中国银行监督管理委员会批准的其他业务。
上述事实有下列证据证明:
原告贡井信用社在举证期限内向人民法院提交了以下证据材料:
1.企业法人营业执照及组织机构代码。
2.自井工商(行处)字[2010]第5X0号《行政处罚决定书》。
3.川信联发[2008]61号文件和川信联发[2007]1X3号文件各一份。
4.入围的四家评估机构与贡井信用社签订的授权委托书及委托代理评估咨询协议书。
5.账页、收据7份。
6.贡井信用社与刘某、罗某等六人办理贷款的《致委托方函》、《个人借款合同》、《最高额抵押贷款合同》、《借款借据》。
同时提交了《中华人民共和国银行监督管理办法》、《最高人民法院关于工商部门对农村信用合作社的不正当竞争行为是否有权查处问题的答复》。
被告四川省自贡市自流井区工商行政管理局在举证期限内提交了其据以作出被诉具体行政行为的主要证据、依据:
1.川信联发[2008]61号文件。
2.入围的四家评估机构与贡井信用社签订的授权委托书及委托代理评估咨询协议书。
3.四川衡玖房地产评估测绘有限公司说明。
4.贡井信用社说明。
5.自贡翔实房地产评估事务所有限公司与贡井信用社签订的关于委托代理评估咨询协议书的补充协议。
6.贡井信用社账页。
7.贡井信用社财务凭证及附件。
8.贡井信用社台账。
9.四通房地产评估有限公司、四川衡玖房地产评估测绘有限公司会计凭证及附件。
10.询问谭某笔录1份。
11.询问龚某笔录2份及委托书。
12.询问李某笔录2份。
13.询问蒲某笔录1份。
14.询问张某笔录1份。
15.贡井信用社、四通房地产评估有限公司、四川展望恒信房地产评估咨询有限公司、四川衡玖房地产评估测绘有限公司营业执照各1份。
16.四通房地产评估有限公司处罚决定书及送达回证。
17.指定管辖通知书。
18.内部审批手续6份。
19.行政处罚告知书及送达回证。
20.听证通知书、公告、听证记录、听证报告。
21.处罚决定书及送达回证。
22.办案人员执法证件。
同时提交的作出具体行政行为所依据的法律、法规等规范性文件有:《反不正当竞争法》、《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》、工商工字[2008]第X号文件、工商工字[1999]1X0号文件、建设部建住房[2006]第第X号文件、建设部第1X2号令、国家工商行政管理总局第28号令。
(四)一审判案理由
四川省自贡市自流井区人民法院经公开审理认为:根据《反不正当竞争法》的规定,工商行政管理部门对不正当竞争行为具有监督检查的职权,工商行政管理部门对不正当竞争行为进行查处是履行职责的行为。至于原告提出,《最高人民法院关于工商部门对农村信用合作社的不正当竞争行为是否有权查处问题的答复》指出,“依照《中华人民共和国商业银行法》第十条、第七十四条第(三)项、第九十三条规定及《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款规定,对农村信用合作社的金融违法行为包括不正当竞争行为的监督管理职权,应由银行监督管理机构行使”,因此工商管理部门没有监督管理职权。本院认为,因本案中原告贡井信用社的经营范围中没有评估咨询业务,贡井信用社收取评估机构产生的评估收入8%的代理费,实质上是收受贿赂的行为。该行为属于《反不正当竞争法》第八条(“经营者不得采用财物或者其他手段进行商业贿赂以销售或者购买商品。在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的,以行贿论处……”)规定的不正当竞争行为。而该行为并非金融业务中发生的不正当竞争行为,不符合《最高人民法院关于工商部门对农村信用合作社的不正当竞争行为是否有权查处问题的答复》中规定的情形,因此,除《中华人民共和国商业银行法》明确规定由银行监督管理机构查处的不正当竞争行为外,工商行政管理部门具有监督检查权。原告提出的主张不成立,本院不予支持。综上,被告认定原告的不正当竞争违法行为事实清楚,证据充分,处理程序合法,实体处罚适用法规正确,应当予以维持。
(五)一审定案结论
四川省自贡市自流井区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定,作出如下判决:
维持四川省自贡市自流井区工商行政管理局作出的自井工商(行处)字[2010]第5X0号《行政处罚决定书》的具体行政行为。
本案诉讼费50元,由原告贡井信用社负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称
1)原判认定事实不清,证据不足:原判认为上诉人经营范围中没有评估咨询业务是错误的;原判未能认定《委托代理评估咨询协议书》和《授权委托书》是合法有效的合同关系也是错误的;原判认定上诉人收受了入围的四家评估机构的行贿也是错误的;被上诉人没有证据证明上诉人具有收受贿赂、索取贿赂的主观故意;在客观上,上诉人也没有任何收受商业贿赂的行为和事实。
2)原审判决适用法律不当:本案中,上诉人的行为不属于不正当竞争行为,被上诉人引用《反不正当竞争法》对上诉人进行行政处罚是错误的;本案不适用《国家工商行政管理局关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》;原判认定被上诉人对上诉人在本案中的行为具有监督管理的职权和行政处罚权是适用法律不当的又一表现。
综上所述,上诉人认为原判存在认定事实错误、证据不足和适用法律不当,为了维护正常的金融秩序,特提出上诉,请求二审人民法院依法撤销原判,改判撤销被上诉人的行政处罚决定,维护上诉人的合法权益。
(2)被上诉人辩称
原判认定事实清楚,证据充分。“经营范围”是指工商行政管理机关核准登记的企业的生产、经营范围,上诉人经营范围中不包含“评估咨询业务”是客观事实;委托、授权开展房地产评估咨询业务,属于行政许可事项,不是可以民事授权的事项;《委托代理评估咨询协议书》、《授权委托书》正是上诉人假借名义索取贿赂的证据之一,上诉人主观上有索取贿赂的故意,客观上有索取贿赂的行为,上诉人通过假借对评估机构进行“规范、确定入围”、“委托、授权”等索取评估中介机构8%的咨询代理费,足以证明上诉人索取贿赂的事实;商业贿赂是一种严重妨碍公平竞争的违法行为,是《反不正当竞争法》第八条规定所禁止的行为,被上诉人依据《反不正当竞争法》第二十二条的规定对上诉人进行处罚正确;根据《国家工商行政管理总局关于商业银行等金融企业不正当竞争管辖权问题的请示的答复》,被上诉人对金融机构的商业贿赂等不正当竞争行为具有管辖权。被上诉人适用《反不正当竞争法》正确。请求维持原判。
2.二审事实和证据
四川省自贡市中级人民法院经审理查明:一审证据客观地反映了本案事实和被告作出行政处罚的程序过程,符合证据的客观性、合法性、关联性的法定条件,可以作为认定本案事实的依据。二审中,双方当事人对原判认定的事实无异议。合议庭根据上述有效证据所认定的事实与原判认定的事实无异。
3.二审判案理由
四川省自贡市中级人民法院经审理认为:根据《反不正当竞争法》的规定,被上诉人作为工商行政管理部门对不正当竞争行为具有监督检查的职权,其对不正当竞争行为进行查处是履行职责的行为。双方当事人对原审判决认定的事实无异议。本案争议主要为两个问题:
(1)上诉人贡井信用社是否有不正当竞争行为、是否应作为不正当竞争的主体的问题。企业的经营范围,依法应以工商行政管理部门所颁发的营业执照核准登记的经营范围为准,而上诉人的营业执照核准的营业范围中没有“评估咨询业务”。上诉人贡井信用社根据省联社的文件精神,为防范金融风险,加强对房产抵押贷款评估结论的审查,对评估机构实行入围制度本无可厚非,但其借“入围”为名,通过签订“授权、委托代理评估咨询协议书”向评估机构收取8%的“代理咨询费”,是索取贿赂的违法行为。《反不正当竞争法》第二条规定:“……本法所称的不正当竞争,是指经营者违反本法规定,损害其他经营者的合法权益,扰乱社会经济秩序的行为。本法所称的经营者,是指从事商品经营或者营利性服务(以下所称商品包括服务)的法人、其他经济组织和个人。”《国家工商行政管理局关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第二条第一款规定:“经营者不得违反《反不正当竞争法》第八条规定,采用商业贿赂手段销售或者购买商品。”上诉人利用自己的与房地产抵押贷款评估业务密切相关的特殊地位,借“入围”之名主动向评估机构索取8%的“代理咨询费”,显然违反上述规定。上诉人向评估机构索取8%“代理咨询费”作为“入围”条件的行为,既是商业贿赂(包括行贿和收受、索取贿赂)行为,也是不正当竞争行为,其行为实际使其他经营者(评估公司)处于不利的竞争地位。被上诉人认定上诉人具有不正当竞争行为,事实清楚,证据充分。上诉人作为单位向评估机构索取贿赂,亦构成不正当竞争主体。
(2)被上诉人作出的《行政处罚决定书》适用法律法规是否正确,是否具有本案行政处罚管辖权的问题。《反不正当竞争法》第八条规定:“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在帐外暗中给予对方单位或者个人回扣的,以行贿论处;对方单位或者个人在帐外暗中收受回扣的,以受贿论处……”第二十二条规定:“经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品,构成犯罪的,依法追究刑事责任;不构成犯罪的,监督检查部门可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款,有违法所得的,予以没收。”根据上述法律法规的规定,被上诉人对上诉人索取贿赂的行为依照《反不正当竞争法》第二十二条的规定进行处罚,适用法律正确。《最高人民法院关于工商部门对农村信用合作社的不正当竞争行为是否有权查处问题的答复》中指出:“依照《中华人民共和国商业银行法》第十条、第七十四条第(三)项、第九十三条规定及《中华人民共和国反不正当竞争法》第三条第二款规定,对农村信用合作社的金融违法行为包括不正当竞争行为的监督管理职权,应由银行业监督管理机构行使。”上述司法解释是针对安徽省亳州市利辛县孙集农村信用合作社自2000年9月始,在贷款人第一次办理小额贷款时,要求贷款人必须缴纳50元股金,否则不予办理小额贷款的情形,对金融业务中的不正当竞争行为的管辖权问题作出的指导。本案中上诉人的经营范围中没有包含评估咨询业务,上诉人收取评估机构8%的“代理咨询费”,实质上是索取贿赂的行为。该行为属于《反不正当竞争法》第八条、《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第二条第一款规定的不正当竞争行为;而并非金融业务中发生的不正当竞争行为,不符合答复中的情形。《国家工商行政管理总局关于商业银行等金融企业不正当竞争管辖权问题的请示的答复》(工商公字[2008]第X号文件)指出:“……除《商业银行法》明确规定由银行业监督管理机构查处的不正当竞争行为外,工商行政管理部门对金融机构的其他不正当竞争行为和限制竞争行为,包括金融机构的不正当有奖销售、商业贿赂、虚假宣传等不正当竞争行为,具有监督检查权。”根据上述答复,被上诉人对上诉人索取贿赂的不正当竞争行为具有行政处罚管辖权。上诉人贡井信用社主张其没有收受商业贿赂、没有不正当竞争行为、不应作为不正当竞争主体、行政处罚决定书适用法律不当、被上诉人没有本案行政处罚管辖权的理由不能成立。被上诉人作出的自井工商(行处)字[2010]第5X0号《行政处罚决定书》的具体行政行为,事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,符合法定程序,应予维持。
4.二审定案结论
四川省自贡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人贡井信用社负担。
(七)解说
本案中农村信用合作社对房地产评估机构实行入围制度并约定收取8%的评估收入作为“咨询代理费”的行为,系借规范评估机构评估行为为由,对房地产评估机构实行入围制度并从中收取相关费用的行为,该行为破坏了市场经济秩序,扰乱了金融市场。行为人打着规范评估机构的幌子,对评估机构收取所谓的“咨询代理费”,严重损害了其他竞争者的利益,违反了公平的原则。本案即为工商行政管理局对不正当竞争行为进行查处而引发的。
本案行政机关所作出的具体行政行为存在以下问题:(1)《行政处罚决定书》作为最终的外化了的具体行政行为,应当载明所查明的事实及证据、相关法律法规依据、对违法行为的认定、所给予的行政处罚种类、幅度等。虽然本案被告在作出行政处罚前举行了听证,并将所查明事实及相关证据、法律依据以及准备作出的行政处罚种类、幅度告知行政相对人,但自井工商(行处)字[2010]第5X0号《行政处罚决定书》既未载明查明事实,亦未载明认定违法行为的理由。(2)行政机关在作出行政处罚前仍可继续调查取证并据以作出行政处罚,但《听证意见书》只是对听证情况的汇总分析、归纳,而不能将举行听证时未调取的证据纳入其中。(3)诉讼中当事人应当提供书证的原件,特殊情况下可以提供其他形式的书证,但应与原件核对无误。本案被告在诉讼中向人民法院和其他当事人提供的证据复印件未与原件核对,被询问人所加盖的指纹大多不清晰,甚至没有。尽管法院维持了该行政处罚行为,而且就上述问题向行政机关提出了司法建议,但结合创建规范化服务型政府的要求,为进一步规范行政执法,切实保障行政相对人的合法权益,行政机关在加强行政执法人员的培训学习、深入研究执法程序、法律适用以及处罚的合理性等方面还任重道远。
(四川省自贡市中级人民法院 赵月维)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2011年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第45 - 51 页