（一）首部

1.判决书字号：山东省章丘市人民法院（2011）章行初字第59号判决书。

2.案由：土地行政裁决。

3.诉讼双方
原告：湛某。
委托代理人：马国立，男，济南市泉舜律师事务所律师。
被告：济南市人民政府，住所地：济南市龙奥大厦。
法定代表人：杨某，男，市长。
委托代理人：赵开勇，男，山东众成仁和律师事务所律师。
委托代理人：裴某，男，济南市征地办公室工作人员。
第三人：赵某。
第三人：赵某1。
第三人：陈某。
上述三第三人委托代理人：马国立，男，济南市泉舜律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：山东省章丘市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：史金花；审判员：巩传江、王荣军。

6.审结时间：2013年1月8日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告济南市人民政府于2011年4月25日作出济国土征协不字［2011］第2号《征地补偿安置标准争议协调不予受理决定书》。其内容为：你们提出的《协调申请书》收悉。经审查，你们所提供的资料属于征地补偿安置标准争议协调范围，根据《山东省征地补偿安置标准争议协调裁决暂行办法》（以下简称《协调裁决暂行办法》）第九条、第十六条的规定，你们的申请超出法定期限，本机关决定不予受理。

2.原告诉称
原告湛某诉称：因地上附属物的补偿标准问题，原告依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条的规定向被告提出了协调申请，被告依据《协调裁决暂行办法》第九条、第十六条之规定，以申请超出法定期限为由作出不予受理决定，原告认为被告在事实认定及法律适用方面均存在错误。因为，济南市国土资源局《征地公告》的发布日期为2007年6月27日，而《协调裁决暂行办法》实施时间是2007年8月8日，济南市人民政府据此作出的不予受理决定明显违反了法律不溯及既往的原则。原告依据《土地管理法实施条例》第二十五条的规定提出协调申请，而该条并未对申请协调的期限作出明确规定，自然就不存在超期问题。另外，济南市国土资源局所发布的《征地公告》中称对征地补偿有不同意见，自公告之日起10个工作日内以村委会为单位，以书面形式送达济南市国土资源局历城分局。但该公告发布之时，原告所在村根本没有村委会。在此情况下，原告多次到相关部门进行信访及提起诉讼程序。原告根本不存在怠于表达自己诉求的行为。同时，原告在采取信访、诉讼等一系列措施表达诉愿之时，《协调裁决暂行办法》尚未公布实施，理应不予适用。综上所述，请求依法撤销被告作出的济国土征协不字［2011］第2号《不予受理决定书》。

3.被告辩称
被告济南市人民政府辩称：被告作出的济国土征协不字［2011］第2号《不予受理决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确，理由如下：
（1）被告作出不予受理决定，具有事实和法律依据。根据《协调裁决暂行办法》第九条、第十六条的规定，原告对征地补偿安置标准有争议的，应当自征地补偿、安置方案公告之日起10日内，向被告申请协调；或者征地补偿安置方案公告未告知其申请协调期限的，应当自公告发布之日起1年内提出协调申请，否则，被告有权不予受理。而在本案中，被告所属济南市国土资源局发布［2007］271号《征地公告》的时间是2007年6月27日，原告提出协调申请的时间是2011年4月21日，显然，被告不予受理原告的协调申请，是完全符合法律规定的。
（2）原告认为涉案地上附属物补偿标准问题不应适用《协调裁决暂行办法》是完全错误的。在《征地公告》发布后《协调裁决暂行办法》发布实施前，原告可以通过申请协调之外的权利救济途径主张其合法权益；而在《协调裁决暂行办法》发布实施后，原告对征地补偿标准有争议的，应当按照该规定向被告申请协调，而且原告也有充足的时间提出协调申请，但是恰恰由于原告怠于行使申请协调的权利，从而超过了申请协调的期限。申请协调的期限超过法定期限后，原告又向被告提交协调申请书，要求按照《协调裁决暂行办法》第七条的规定进行协调。由此说明原告对涉案地上附属物补偿标准问题适用《协调裁决暂行办法》是认可的，而且此时《协调裁决暂行办法》已经发布实施，被告完全可以根据该规定决定是否受理原告的协调申请。因此，原告认为被告依据《协调裁决暂行办法》作出的不予受理决定违反法律不溯及既往的原则是错误的，认为涉案地上附属物补偿标准问题不应适用《协调裁决暂行办法》也是完全错误的。
综上，被告作出不予受理决定具有事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求，维护被告的合法权益。

（三）事实和证据
山东省章丘市人民法院经公开审理查明：原告与第三人赵某1、赵某、陈某系济南市历城区港沟镇章灵丘三村村民。2007年因第十一届全运会比赛训练馆和配套设施项目需要，政府征用了章灵丘三村部分土地（包括原告及第三人承包经营的部分）。2007年6月27日，济南市国土资源局发布了《征地公告》。该方案第三条规定：“被征收农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿如有不同意见，请于公告之日起10个工作日内以村委会为单位，以书面形式送达济南市国土资源局历城分局。”第四条规定：“根据《土管理法实施条例》第二十五条的规定，对征地补偿安置方案有争议的，不影响征收土地方案的实施。”原告及第三人对该征地补偿安置方案不服，多次到济南市历城区港沟镇、省国土资源厅、省委省政府人民来访接待室、国家信访总局等处信访。被告提交了济南市国土资源局［2007］271号《征收土地补偿安置方案公告》，证明公告发布的时间是2007年6月27日。被告提交了原告及第三人向被告递交的协调申请书一份，证明原告申请时间是2011年4月21日。
2011年4月，原告及第三人向被告提出协调申请。2011年4月25日，被告作出济国土征协不字［2011］第2号《不予受理决定书》。原告不服，向济南市中级人民法院提起诉讼，请求依法撤销被告作出的济国土征协不字［2011］第2号《不予受理决定书》。济南市中级人民法院指定本院审理该案。在本案审理过程中，经征得原告同意，本院曾欲协调处理本案，但协调未成。

（四）判案理由
山东省章丘市人民法院经审理认为：《土地管理法实施条例》第二十五条第三项规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”本案中，2007年6月27日，济南市国土资源局发布了《征地公告》。原告及第三人依据《土地管理法实施条例》第二十五条向被告提出协调申请，该条对提出协调没有时间的限制。因此被告作出的济国土征协不字［2011］第2号《不予受理决定书》认定原告的协调申请超出法定期限，于法无据。

（五）定案结论
山东省章丘市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决如下：
撤销被告济南市人民政府作出的济国土征协不字［2011］第2号《征地补偿安置标准争议协调不予受理决定书》。
案件受理费50元，由被告济南市人民政府负担。

（六）解说
（1）在行政审判中，要对被告使用的其他规范性文件进行审查，通过审查来判断其能否作为行政审判的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。”第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。人民法院认为人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或裁决。”由此可以看出，人民法院审理行政案件以法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例为依据，参照规章。所谓参照，即符合法律、法规规定的规章可以适用，反之不可以适用。为什么规定参照规章?首先因为规章与法律、法规的效力不同。国务院部门规章的效力低于法律和行政法规，地方政府规章的效力低于法律、行政法规和地方性法规。其次，规章的制定缺乏严格的程序，有的规章可能与法律、法规相抵触。其他规范性文件的效力在规章之下，其不是正式的法律渊源，且行政诉讼法中也只规定了行政审判依据法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例，参照规章，因而其他规范性文件对于人民法院行政审判原则上没有约束力。但是，这并不意味着其他规范性文件就一概不能作为人民法院审理行政案件的依据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十二条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。”显然，这些规定已经把“规范性文件”引入到行政审判实践中。其他规范性文件的效力在规章之下，法院对规章的合法性有审查权，对其他规范性文件的合法性亦有审查权。审查其他规范性文件的合法性要从制定主体、制定程序、制定内容等方面进行，重点审查其内容是否与法律、法规相抵触。其他规范性文件只能把特定法律、法规中的一些原则规定具体化，而不能增加制裁方式和处罚形式，扩大制裁和处罚幅度，限制和减少公民的法定权利，也不能增设公民的义务，扩大或者缩小特定术语的内涵和外延。当其他规范性文件的内容不符合宪法、法律的基本原则，或者与调整同一法律关系的高层次规范相冲突，或者与其他部门法律规范不相协调时，其就不能作为行政审判的依据适用。
（2）《协调裁决暂行办法》关于申请协调期限的规定，没有法律、法规的依据，并且限制了公民的权利。《土地管理法实施条例》第二十五条第三项规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”由此可以看出，关于土地征收相对人申请协调的时间，作为行政法规的《土地管理法实施条例》并没有明确规定。而《协调裁决暂行办法》第九条规定：“对征地补偿安置标准有争议的，应当自征地补偿、安置方案公告之日起10日内，提出申请协调。”第十六条规定：“有下列情形之一的，决定不予受理：（一）超出本办法第九条规定的期限申请协调、裁决的；市、县人民政府在征地补偿安置方案公告中未告知申请人申请协调或者裁决期限的，自公告发布之日起满1年提出协调、裁决申请的……”《协调裁决暂行办法》是规章以下的规范性文件，将申请协调的期限限定为1年，限制了土地征收相对人申请协调的权利，缺乏上位法依据。所以，其不能作为不予受理征地补偿安置标准争议协调申请的依据，亦不能作为人民法院行政审判的依据。
（山东省章丘市人民法院　史金花）