（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：云南省昆明市官渡区人民法院（2012）官行初字第25号判决书。
二审判决书：云南省昆明市中级人民法院（2013）昆行终字第23号判决书。

2.案由：房屋行政登记。

3.诉讼各方
原告（上诉人）：孙某，女，汉族。
原告（上诉人）：王某，女，汉族。
委托代理人：苟占东，云南尚同律师事务所律师。
被告（被上诉人）：昆明市住房和城乡建设局。
法定代表人：傅某，局长。
委托代理人：钱方，北京市盈科律师事务所律师。
第三人（被上诉人）：昆明市官渡区住房和城乡建设局。
法定代表人：芦某，局长。
委托代理人：钱方，北京市盈科律师事务所律师。
第三人（被上诉人）：隋某，女，汉族。
委托代理人：罗星，湖南省衡阳市石鼓区雁北法律服务所法律工作者。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：云南省昆明市官渡区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李禄清；代理审判员：文若钰、阳晓韬。
二审法院：云南省昆明市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵慧忠；代理审判员：方玲、白皓。

6.审结时间
一审审结时间：2013年1月23日。
二审审结时间：2013年5月14日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2011年12月5日，昆明市住房和城乡建设局颁发了昆房证（官渡）字第201130510号房屋所有权证。

2.原告诉称
2006年4月29日，桂某、李某将位于昆明市南天门商住楼的房屋转让给台湾人林某，被告作出产权变更登记，将该房屋登记为林某所有，林某与王某在该房内共同居住生活至2006年5月中旬，同居期间，二人签订了《遗赠协议书》，约定待林某死后将该房屋赠给王某。后，林某离昆回台湾，该房由王某一人居住。2010年1月7日，居住在该房里的王某与孙某签订了《协议书》，将上述房屋卖给孙某，并将房屋所有权证及桂某的土地使用权证书原件及房屋交给孙某。孙某居住至今，其间投入10万元资金对该房进行了全面装修。2011年11月，隋某以林某房屋产权证、桂某土地使用证原件遗失为由，欺骗被告，向被告申请变更登记，被告未严格审查，作出变更登记并颁发了昆房权证（官渡）字第201130510号房屋所有权证。原告认为，王某基于遗赠协议与林某产生遗赠抚养关系，孙某基于买卖合同实际控制该房屋，故被告向第三人隋某颁发产权证的具体行政行为侵害了二原告的合法利益，故诉至法院请求：（1）撤销被告向隋某颁发的房屋所有权证；（2）被告承担本案诉讼费用。

3.被告辩称
被告昆明市住房和城乡建设局作出的颁证具体行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，请法院依法判决。

4.第三人述称
第三人昆明市官渡区住房和城乡建设局述称意见同被告答辩意见一致。
第三人隋某述称：（1）原告王某能否继承房屋是遗产继承法律关系，不属于行政案件审查范围；原告孙某不是从原房屋产权人林某或者合法继承人手中买房屋，故二人均不具备本案诉讼主体资格。（2）昆明市房权证官字第200612916号房屋所有权证系2006年5月29日颁发，遗赠协议是2006年5月18日签订，签订遗赠协议在颁证前，应当不知道产权证号，但协议中明确写明了该房屋的产权证号，故遗赠协议是伪造的。（3）1997年10月27日至2007年11月5日系林某与陈某的婚姻关系存续期间，故遗赠协议无效。综上，被告的颁证具体行政行为合法，请予以维持。

（三）一审事实和证据
昆明市官渡区人民法院确认如下法律事实：
2006年4月29日，桂某、李某将位于昆明市南天门商住楼的房屋卖给台湾人林某，林某于2006年5月29日领取昆明市房权证官字第200612916号房屋所有权证。同年5月18日，署名为林某的甲方与乙方王某签订遗赠协议书，约定：林某死亡后将上述房屋赠送给王某，王某自2006年5月至2010年1月管理使用该房。2010年1月7日，王某与孙某签订《协议书》，约定将该房屋以370 000元卖给孙某，房屋所有权证及土地使用证交付给孙某，自此，该房屋由孙某的儿子王某1居住管理。2011年11月25日，第三人隋某以林某的房屋所有权证遗失为由向被告昆明市住房和城乡建设局申请转移登记，被告于2011年12月5日向隋某颁发昆房权证（官渡）字第201130510号房屋所有权证。2012年9月3日，湖南省衡南县人民法院作出（2012）南江执异字第2—1号执行裁定书，裁定驳回王某1、孙某对执行昆明市南天门商住楼房屋的异议。原告王某、孙某遂提起诉讼主张前述诉请。
上述事实主要有以下证据证明：
（1）官渡区房屋所有权登记审批表、私有房屋所有权登记申请书、公证书两份、契税完税证、收件收据、官渡区房管局缴费通知单、产权变更查阅档案登记表；
（2）昆明市房屋所有权登记审批表；
（3）私有房屋登记申请书；
（4）声明书；
（5）公告；
（6）（2011）云昆东骏证字第11070号公证书；
（7）中华人民共和国税收通用完税证；
（8）昆明市房屋交易产权管理处官渡区分理处收件收据；
（9）缴费通知单；
（10）产权变更查阅档案登记表。

（四）一审判案理由
昆明市官渡区人民法院经公开审理认为：参照《房屋登记办法》第二十七条第二款、第三十二条第（四）项、第三十三条，《云南省公证工作若干规定》第十一条第（二）项之规定，对于以遗失产权证为由申请补办产权证的，房屋登记机构应当予以办理。同时，当房屋发生继承事由时，继承人可以申请办理转移登记，并应当提供发生继承事实的公证文书，此处的公证为办理房屋所有权证之前法规规定应当履行的私有房屋继承的公证前置程序。本案中，第三人隋某在以遗失原产权证为由申请补办产权证时，提交以房屋继承为内容的公证书，从而申请办理转移登记。被告在受理申请后，依据《房屋登记办法》第三十三条的规定审核了申请人提交的登记申请书、申请人身份证明、原房屋所有权证遗失公告、继承公证书之后，将位于昆明市南天门商住楼的房屋所有权人登记为申请人隋某的具体行政行为符合上述法规及规章的规定。对于原告王某基于遗赠协议取得房屋权利的主张，本院认为，其可以另行通过法律程序提出主张以确认自己是否对该房屋享有权利。被告昆明市住房和城乡建设局向申请人隋某颁发房屋所有权证的具体行政行为合法。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，不予支持。

（五）一审定案结论
昆明市官渡区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第六十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条及《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决如下：
驳回原告王某、孙某请求撤销被告昆明市住房和城乡建设局于2011年12月5日向隋某颁发昆房权证（官渡）字第201130510号房屋所有权证的诉讼请求。
诉讼费50元，由原告王某、孙某承担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称。
被上诉人隋某提供虚假信息，其办证过程中提交的公证书不具有客观真实性不能作为证据使用，登报声明时间与被上诉人隋某申请颁证的时间相差2年，一审人民法院适用《云南省公证工作若干规定》错误。一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审人民法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人在一审中的诉讼请求或者发回重审。
（2）被上诉人辩称。
被上诉人昆明市住房和城乡建设局未提交书面答辩意见。
被上诉人昆明市官渡区住房和城乡建设局未提交书面答辩意见。
被上诉人隋某未提交书面答辩意见。

2.二审事实和证据
云南省昆明市中级人民法院经审理查明：2006年5月8日，林某通过买卖方式取得位于昆明市南天门商住楼房屋的昆明市房权证官字第200612916号房屋所有权证，后林某将该房屋所有权证交给上诉人王某。2010年1月7日，上诉人王某与上诉人孙某签订《协议书》及《买房契约》，约定将该房屋以人民币370 000元的价格卖给上诉人孙某，并将该房屋的所有权证及土地使用证交付给上诉人孙某。自此，该房屋由上诉人孙某的儿子王某1居住、使用至今。2011年11月25日，被上诉人隋某以林某的房屋所有权证遗失且其为林某的法定继承人为由向被告昆明市住房和城乡建设局申请房屋所有权转移登记。被上诉人昆明市住房和城乡建设局受理后，于2011年12月5日向被上诉人隋某颁发本案诉争的昆房权证（官渡）字第201130510号房屋所有权证。2012年9月3日，因湖南省衡南县人民法院在执行杨某诉被上诉人隋某民间借贷纠纷一案的过程中作出（2012）南江执异字第2—1号执行裁定书裁定驳回了王某1及上诉人孙某对执行本案诉争房屋的异议，上诉人孙某、王某遂提起本案行政诉讼。

3.二审判案理由
参照建设部《房屋登记办法》第四条“房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构”的规定，被上诉人昆明市住房和城乡建设局作为市级人民政府房屋行政主管部门，依法负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作。因此，本案被上诉人昆明市住房和城乡建设局依法具备相应的行政执法主体资格及执法权限。参照建设部《房屋登记办法》第三十三条“申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要材料”的规定，申请房屋所有权登记应当提交房屋所有权证书或者房地产权证书。因被上诉人隋某在申请房屋所有权转移登记时主张房屋所有权证已经遗失，其申请办理房屋所有权转移登记须登报公告房屋所有权证已遗失以完善相应手续。参照建设部《房屋登记办法》第二十七条第二款“房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。房屋登记机构予以补发的，应当将有关事项在房屋登记簿上予以记载。补发的房屋权属证书、登记证明上应当注明‘补发’字样”的规定，刊登遗失声明的主体应为房屋的权利人，而从本案被上诉人昆明市住房和城乡建设局提交的证据“公告”来看，刊登遗失声明的主体为被上诉人官渡住建局，且该“公告”的登报时间（2009年7月2日）早于被上诉人隋某申请办理房屋所有权转移登记的时间（2011年11月25日）。同时，在被上诉人昆明市住房和城乡建设局提交的证据“私有房屋登记申请书”中，“原权利人签名”一栏为“隋某、林某”的签名，而林某早在2008年10月24日就已经死亡，因此该申请书上“林某”的签名显非其本人所签。按照《云南省公证工作若干规定》第十一条“下列法律行为、有法律意义的事件和文书必须办理公证：……（二）城市私有房屋的赠与、继承；……”的规定，在云南省范围内继承私有房屋必须办理公证。被上诉人昆明市住房和城乡建设局在办理本案房屋所有权转移登记的过程中虽按照上述规定收录了相应的继承公证书，但并未按照我国《物权法》第十二条“登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看”的规定，根据本案房屋登记申请的不同情况充分询问、调查与房屋有关的重要权利事项，从而导致了本案相应权利纠纷的产生。综上所述，本案被诉具体行政行为认定事实不清，证据不足，行政程序错误，依法应予撤销。一审判决依法亦应予以撤销。

4.二审定案结论
云南省昆明市中级人民法院于2013年5月14日作出（2013）昆行终字第23号行政判决：
（1）撤销昆明市官渡区人民法院（2012）官行初字第25号行政判决书；
（2）撤销被上诉人昆明市住房和城乡建设局作出的昆房权证（官渡）字第201130510号房屋所有权证。
一、二审案件受理费计人民币100元，由被上诉人昆明市住房和城乡建设局负担。

（七）解说
目前，部分地区房屋登记机构开始施行房屋登记“公证前置”程序，但面对纷繁复杂的房屋登记申请，公证书载明的公证事项与房屋登记机构要审查核实的事项不可能经常存在一致性。
1.公证书中载明的公证事项能否作为房屋登记机构在行政程序中认定的全部事实
在这个案件中，被告昆明市住房和城乡建设局的主要抗辩理由是：按照云南省人大制定的《云南省公证工作若干规定》第十一条的规定，因继承关系申请房屋转移登记属必须要公证前置的情形。因此，在隋某提交了继承公证书后，被告只要依据公证书上记载的事实而不需要作其他实体方面的审查就可以向其颁发房产证。
在房屋登记实务中，包括本地区在内的许多地区都引入公证前置的房屋登记操作模式。即规定房屋登记申请人在申请办理某几类的房屋登记之前，应该先行就相应的民事法律关系进行公证，否则房屋登记机构将不予办理房屋登记事项。对于该操作模式，并无现行法律层面的规范性文件的依据，目前基本是以地方性法规的形式来解决其合法性的问题。而该操作模式产生的根本原因在于我国《物权法》规定了对不动产登记错误适用严格责任的归责原则，即一旦产生不动产登记错误的后果，那么权益受损的当事人即可要求房屋登记机关对其损失进行赔偿。虽然法律同时规定了房屋登记机构在对因其登记错误导致的损失进行赔偿之后的追偿权，但是囿于各地方人民政府普遍将其署辖的各单位每年的行政赔偿案件的裁判结果作为年度考核的标准之一，因此，房屋登记机构无论在何种情况下都力图最大限度地规避自己的赔偿风险。公证前置房屋登记模式无疑成为房屋登记机构的一面“挡箭牌”。一方面，公证机构出具的公证书具有法律上的非相反事实不得推翻的证明效力；另一方面，若因为公证错误而导致登记错误，公证机构应首先承担民事赔偿责任。
问题在于，房屋登记申请人所提交的公证书能否成为房屋登记机关认定全部行政行为事实的依据?申请人隋某向被告昆明市住房和城乡建设局提交的公证书的公证事项为法定继承公证，即公证书上载明的是隋某基于夫妻关系享有死者林某遗留房屋的继承权。从公证机构的角度而言，在没有相反的事实出现的情况下，其可以依据申请人隋某提供的身份关系证明材料证明合法的继承关系的存在。那么法律的规定是否也将房屋登记机构的事实审查义务仅限于此呢?按照我国《物权法》第十二条的规定，登记机构除了要求申请人提交必要的证明材料，还可以采取询问、实地查看等方式核实产权状态是否明晰。同时，按照我国《公证法》的规定，公证机构出具的公证书主要是确认具有法律意义的法律事实。面对纷繁复杂的房屋登记申请，房屋登记机构还涉及相应的民事、行政法律关系的判断，公证书载明的公证事项与房屋登记机构要核实的事项不可能经常存在一致性。在这个案件中，公证机构出具的公证书对申请人隋某具有法定继承关系的证明最起码在形式上是合法的，房屋登记机构将此公证书作为认定行政事实的依据也没有错误，但是不应作为唯一的依据。在诉讼过程中，原告孙某、王某向法院提交了一份以本案诉争房屋为标的的《遗赠抚养协议》，依我国现行《继承法》的规定判断，如果该份《遗赠抚养协议》合法有效，那么受遗赠人应当优先于法定继承人享有本案诉争房屋的所有权，结论即房屋登记错误。因此，笔者认为房屋登记机构在房屋登记程序中引入的“公证前置”程序并不能完全免除其实质审查义务。从现行的法律规定来看，房屋登记机关的这种做法于法无据，无论是《物权法》，还是建设部的《房屋登记办法》，都没有规定房屋登记申请人只要提交了相关事项的公证书，房屋登记机关就可以不作任何其他实体方面的审查、核实。而以本案为实例来看，被告怠于核实与本案诉争房屋有关的权利状况从而导致了产权纠纷的产生。因此，在房屋登记程序中收录的公证书并不是在所有情况下都能作为认定全部行政行为的实体事实依据。
2.房屋登记机关实质审查的适度标准
从建设部《房屋登记办法》的规定来看，该规章对于房屋登记程序及违反该程序应承担的法律责任作了较为详尽的规定，因此在司法实务中被诉行政行为在行政程序上往往不存在太多问题，更多的是因为实质审查不足而导致民事纠纷的产生继而要求先行解决行政争议而产生的行政案件。从立法的角度而言，应然状态下的行政法律规范对行政行为的适法标准应高于行政诉讼中法院对被诉行政行为的审查标准，因为一个有效的行政行为最起码应该是兼具合法性、合理性及适当性的，而在行政诉讼中对行政行为的司法审查则基本上只限于对行政行为的合法性进行审查。但从大量具体的房屋登记类行政案件来看，在行政程序中行政法律规范的实现状态并不理想。
3.对类似房屋登记行政程序的建议
在办案过程中通过房屋登记机关的反馈，其每年的房屋登记业务量亦呈大幅上涨趋势，在工作人员保持不变的情况下继而带来的是工作量的不断加大，在此条件下要保证严格审查至少存在三个困难：首先是办理房屋登记的工作人员的法律素质很难普遍达到标准；其次是实质审查将使房屋登记机关的工作更为繁重；最后，面对各种不同情况的法律关系，实质审查的程度不易把握。随着我国登记官制度的建立和完善，上述的第一个问题会得到逐渐解决。但更为重要的是在目前的法律制度框架内如何解决后两个问题。笔者结合住房和城乡建设部于2012年6月1日实施的《房地产登记技术规程》考虑，能否实行房屋类型细化登记模式。将房屋登记在初始登记与转移登记的基础上具体划分为买卖登记、继承登记、赠与登记、抵押登记等类型，对每一种类型的房屋登记需要审核的事项都设定一种审查标准，这样房屋登记机构就可以第一时间判断其所受理的房屋登记申请应归入哪一类并应对哪些事项及法律关系作调查、询问、核实，这样既能提高工作效率，又便于房屋登记机构能在具体的登记工作中把握每一种类型登记的审查标准。
（云南省昆明市中级人民法院　白皓）