（一）首部

1.判决书字号：江苏省响水县人民法院（2002）响行初字第10号。

2.案由：不服市场管理行政处罚案。

3.诉讼双方
原告：张某，男，汉族，55岁，个体经营户。住盐城市。
委托代理人：李网，江苏灌河潮律师事务所律师。
委托代理人：胥传荣，江苏盐城一正律师事务所律师。
被告：盐城市响水工商行政管理局。
法定代表人：陈某，局长。
委托代理人：胡某、王某，该局工作人员。
第三人：天津市宇驰自行车厂。
法定代表人：马某，厂长。
委托代理人：曹某，女，32岁，住天津市武清区，与马某系夫妻关系。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省响水县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：秦建平；审判员：陈晓军、于国华。

6.审结时间：2002年5月16日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告盐城市响水工商行政管理局于2001年12月4日作出响工商案字（2001）第300489号处罚决定。以原告张某销售不合格产品，违反《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第十三条第二款的规定为由，依据《产品质量法》第四十九条的规定，作出决定“责令当事人改正违法行为并没收不合格的254辆‘津峰’牌自行车，罚款30 722元”的处罚。在处罚决定书送达的当日，被告将决定没收的自行车在查扣地予以拍卖。

2.原告诉称：2001年11月14日，我从天津市武清区王庆坨开发区购进天津市宇驰自行车厂生产的“津峰”牌自行车254辆，在运往盐城途经204国道响水县境内小尖路段时，竟被被告查扣，虽然我当即向被告出示了随车随货的自行车厂所在地天津市产品质量监督检验所关于产品合格等检验手续，但被告拒不理睬，强行取样送检，后向我出示一份检测报告，说我所购自行车为不合格产品，在当年的12月4日，被告向我送达处罚决定书后不到2小时，竟将我所购自行车原封不动就地予以拍卖。按照被告依据的法律，综合被告的以上行为，说明被告执法是假，牟利是真。请求法院判决撤销被告对我的处罚并返还我254辆天津产“津峰”牌自行车或原车价款。

3.被告辩称：因举报而查扣的原告购自天津市武清区王庆坨开发区天津市宇驰自行车厂生产的“津峰”牌自行车254辆，经抽样送淮安市产品质量检验所鉴定为“不合格产品”。该检测鉴定依据是GB3565—93“自行车安全要求”。在履行行政处罚告知程序后，依据《产品质量法》第四十九条的规定，于2001年12月4日作出没收不合格的254辆自行车并处以货值一倍即30 722元罚款的处罚决定，且直接送达原告。没收的自行车已委托拍卖公司公开拍卖，所得款项已全部上缴入库。

（三）事实和证据
响水县人民法院经公开审理查明：2001年11月14日，原告张某从天津市武清区王庆坨开发区天津市宇驰自行车厂购进“津峰”牌自行车254辆，价款30 722元人民币。同月16日，在从天津市运回江苏盐城市途经响水县204国道小尖路段时，被被告盐城市响水工商行政管理局以该批自行车涉嫌产品质量不合格而适用《产品质量法》第十八条第一款第（四）项之规定予以全部查扣。原告当即出示了随车随货的自行车生产厂所交付的证明自行车经定期监督检验合格的相关证件（有国家认可资质的天津市产品质量检验所出具的以QFG1.1—94为标准的质量检验报告等），被告未予理睬。随后，被告在原告未予签字认可的情况下单方对所扣留的自行车进行抽样（该批车辆共5种规格，各抽样品1辆），重新委托由江苏省认可资质的淮安市产品质量监督检验所用GB3565—93为依据进行检测，该检测因与生产厂定期监督检验所适用判定依据不同，被判定为不合格产品。被告在向原告告知淮安所的检测结论后即履行处罚告知、听证告知程序，同年12月4日，被告以原告销售不合格自行车违反了《产品质量法》第十三条第二款的规定，依据该法第四十九条作出并送达了“责令当事人改正违法行为并没收不合格的254辆‘津峰’牌自行车，罚款30 722元”的处罚决定。在送达处罚决定书的当日，被告委托盐城市赛德拍卖有限公司对决定没收的254辆“津峰”牌自行车，在查扣地点予以拍卖，拍卖价款为26 600元人民币。答辩期间及庭审中被告均未提供因接受举报而予以查扣的证据。
上述事实有下列证据证明：
原告向法庭所举的证据有：
1.天津市产品质量监督检验所出具的“津峰”牌自行车定期监督检验报告。
2.天津市宇驰自行车厂的生产许可证。
3.“津峰”牌自行车的商标注册证明及合格证。
4.天津市产品质量监督检验所关于ZJ—0531—2001检验报告的说明。
5.证人严某的调查笔录。
6.国务院“关于技监局、工商局原则分工的意见”。
7.证人张某1的陈述记录。
8.证人张某2的陈述记录。
9.自行车产品质量分等规定检验操作规程。
10.苏质技监稽函（2001）122号“关于对运输途中发现存在质量问题的产品进行查处有关问题的复函”。
11.全国自行车标准化中心的咨询答复：说明QFG1.1—94是对GB3565—93的细化并加入判定规则，目前作为自行车行业的统一技术要求正在适用。
12.武政发（1997）47号文件“关于对全县产品质量实行定期监督检验的意见”。
13.天津市产品监督条例。
14.QFG1.1—94自行车检测分等规定。
第三人天津市宇驰自行车厂向法庭提交的证据有：
1.实验室（0223号）认可证书。
2.质技监局认函（1999）180号。
被告向法庭提交的证据有：
1.现场检查笔录。
2.对张某、杨某的询问笔录。
3.原告提供的6份证据材料。
4.扣留财物通知书。
5.抽样检测记录。
6.淮安市质检所提供的自行车的检测报告5份。
7.处罚告知、听证告知书各一份。
8.处罚决定作出后委托拍卖行的有关手续。
9.凭据三份：A.暂扣款物专用凭证，B.罚没物资专用凭证，C.罚没物资变价专用凭证。
10.所查扣的自行车实物照片6张。
11.罚没自行车进行拍卖的现场照片2张。
12.送达处罚决定书回执。
13.《产品质量法》第十三条第二款。
14.《产品质量法》第四十九条。
15.淮安市产品质量监督检验所具有检验资格的证据。
16.《标准化法》第七条，第十四条。
17.《标准化法实施细则》第十八条第（二）项，第二十三条。
18.（1994）技监便字（15）号摘录。
响水县人民法院依职权调取的证据有：
1.淮安市产品质量监督检验所的调查笔录。
2.负责本案争议的自行车检验的工作人员陈述。
3.向全国自行车标准化中心咨询的复函。
4.向国家自行车监督检测中心咨询的复函。

（四）判案理由
响水县人民法院根据上述事实和证据认为：被告盐城市响水工商行政管理局应依法在法律、法规明确授权的范围内履行监督查处职责。我国《产品质量法》在第二条（在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法）明确该法只调整生产和销售两个环节的产品质量问题。对仓储、运输过程中发生和发现的产品质量问题应不包括在内，因为在仓储、运输当中发生和发现的产品质量问题，与消费者不发生直接关系。《产品质量法》第四十九条规定的“没收违法生产、销售的产品”是指“行政执法部门将生产者所生产出来的或销售者正在销售的不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品无偿收归国有”的行为。现被告将原告正在运输途中的自行车以销售不合格自行车为由适用《产品质量法》第十八条第一款第（四）项的规定全部扣留，适用该法第十三条第二款进行定性，适用该法第四十九条作出处罚，显属适用法律错误、超越职权；被告在没有证据对原告所持有的证明其所购自行车产品质量合格的证件予以否定的情况下，于检查现场作出扣留措施并擅自抽样委托淮安市产品质量监督检验所采用GB3565—93为依据重新检测，违反了执法机关具体行政行为必须在查清事实的基础才能作出的原则；且QFG1.1—94自行车质量分等规定，是中华人民共和国轻工总会颁布、实施的，是根据GB3565—93的标准进行细化并特别加入判定规则，作为我国自行车行业对新产品鉴定、质量考核和市场抽查监督的依据正在适用的规定。被告片面理解“既然有国家标准就不能适用行业标准”是不客观的，因为GB3565—93仅开列技术条款，没有验收、判别规则，缺少可操作性，淮安市产品质量监督检验所的检验报告只对被告所送样品负责。被告单方对样品的抽取程序和样品的抽取数量均不符合相关要求，故原告提供的天津市质检所以正在适用的QFG1.1—94行标为依据、于2001年7月30日抽样所作的定期监督检验报告合法有效；被告理解天津所的质检报告不是针对该批自行车的，应是对该厂以前产品的认定。而根据《产品质量法》第十五条，国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，规模生产的产品不可能每一批次都经质检部门质检，该批自行车生产厂所在地武清区人民政府武政发（1997）47号文件第四条规定：“定期监督检验的周期：对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品一年两次，其他产品一年至少一次。”且被告行为所属地的《江苏省产品质量监督管理办法》第十条第三款亦规定：“凡已经监督检验合格的产品，自抽样之日起6个月内，下级部门和产品质量检验机构都不得对该企业同种产品重复监督检验。”自行车作为国家定期抽检监督的产品，应执行国家统一抽检制度，该抽检制度补充规定明确凡已经国家监督抽查的产品，定期监督检验的有效期为自抽样之日起6个月，即在国家级认可资质的天津市质检所进行定期监督检验6个月内不应再作监督检验，因而可以认定原告所购运的自行车在监督检验有效期内；《产品质量法》规定的“没收违法生产、销售的产品”目的是防止不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品进入流通领域，给消费者造成不必要的损失，现被告在处罚决定书送达原告仅几个小时（此时该处罚决定尚未具备生效法律文书的法定条件，其所涉的处罚物品依法不得处分），即将自认为危及人身、财产安全应予以没收的自行车，在未经任何必要的加工以消除对人体健康、安全有隐患等因素时，仅通过拍卖的形式，使得不允许原告直接进入市场销售的自行车，由其委托拍卖公司公开拍卖而直接进入市场（该拍卖过程违反拍卖需提前七日作公告等法定程序，该拍卖行为应认定是无效行为），此行为只能是用事实证明原告所购运的自行车是合格产品，该处罚没有达到规范整顿市场秩序和教育公民守法经营的目的。综上，被告在法律没有授权，没有足够证据证明原告购运的自行车危及人身、财产安全时，将原告正在运输途中的自行车以销售不合格自行车予以扣留、重检、没收并予以拍卖的行为，是适用法律错误和超越职权、滥用职权的行为。故对原告要求撤销被告该行政处罚的诉讼请求，法院应予以支持。对原告要求返还254辆天津产“津峰”牌自行车的诉讼请求，法院理应维护，但因该标的车已为被告违法拍卖，返还实物已不可能，故被告应赔偿原告因此行为产生的全部直接损失。

（五）定案结论
江苏省响水县人民法院依照《中华人民共和国产品质量法》第二条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（一）项、第二十八条第（四）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一、二、四、五目之规定，作出如下判决：
1.撤销被告盐城市响水工商行政管理局于2001年12月4日对原告张某作出的响工商案字（2001）第300489号行政处罚决定。
2.被告盐城市响水工商行政管理局赔偿原告张某“津峰”牌自行车254辆的车价款30 722元。此款限在本判决书生效后十日内履行。
案件受理费2 226元，其他诉讼费660元，合计人民币2 886元，由被告盐城市响水工商行政管理局负担。

（六）解说
本案是新的经济形势下的新类型案件。工商行政机关处罚的对象是原告合法所有的正在运输途中的具有合格证等检验证件的自行车，处理的正确与否直接影响生产者、消费者的利益，尤其是直接涉及货物流通和运输市场的秩序，对经济发展将产生重大影响。
1.运输途中的经过地工商部门无权对具有合格证等合法检验证件的商品采取扣留、重检等行政强制措施。
（1）《产品质量法》的立法本意是“保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序”。产品的经营活动，主要包括生产、运输、仓储、销售等几个环节，因《产品质量法》第二条已非常明确“从事产品生产、销售活动，必须遵守本法”。即应理解该法只调整生产和销售两个环节中的质量问题。对运输、仓储过程中发现和发生的产品质量问题不包括在内，因它与消费者不发生直接关系。本案被告与交警部门联手，在有权上路查车的交警把运输车辆拦下时，无视运输途中的自行车所有人已持有所运自行车具有合格证等合法检验证件手续，对运输途中的自行车仍采取强制扣留措施，将运输途中的自行车视为销售不合格自行车予以处罚显属不当。
（2）工商部门处罚的依据和理由不足。1）本案运输途中的商品是未经组装不能直接上市场销售的半成品，工商部门将该运输途中的货物与正在进行的销售行为划等号没有法律依据。2）该抽检程序违背了《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第三十三条“抽样取证，应当有当事人在场，并开具物品清单，由办案人员和当事人签名或者盖章”的规定。3）采取扣押的行政强制措施不合法。该扣押行为与《产品质量法》第十八条第一款第（一）项规定的“从事违反本法的生产、销售活动的场所”和第（四）项“有根据认为不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品或者有其他严重质量问题的产品……予以查封或者扣押”的法定条件不符。另外，根据国家质量技术监督局质技监局政发（2001）43号《关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》第二条第（一）项“……按照《产品质量法》第十八条规定，质量技术监督部门在实施行政强制措施时，应当具备以下条件：（1）有违法嫌疑的证据或者举报……”的规定，工商部门在没有任何证据或举报的情况下，擅自采取扣押措施，违反了执法机关具体行政行为必须在查清事实的基础才能作出的原则。该意见第二条第（二）项明确“按照法律规定，查封、扣押的产品范围是法律第四十九条至第五十三条禁止生产、销售的产品。产品存在的瑕疵问题、标识不规范的问题，不能实施查封、扣押”。
2.作为处罚行为的延伸，本案的拍卖活动不合法。
（1）拍卖行为的实体与处置的标的不合法。本案的涉案物资在行政处罚决定书送达被处罚人后仅2个小时就被就地拍卖，被处罚人尚未行使完行政复议、司法诉讼等救济权，即该处罚决定还没有具备生效法律文书的法定条件。且该拍卖的标的与可先行处置的物品类也不吻合。《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第二十九条规定：“对于扣留的财物应当妥善保管，严禁动用、调换或者损毁。对容易腐烂、变质的物品，在征得当事人的同意后，可以先行处理。”因自行车不是鲜活易腐物品，又不是已作出最终处理决定依法可以处分的扣留财物，依法不得处分。
（2）拍卖的程序不合法。合法的拍卖行为应具备法定要件和遵循法定程序。首先，拍卖是一种特殊的买卖形式，是指负有履行某种义务的人，在其财产被查封、扣押之后，逾期仍拒绝履行义务时，有强制执行权的行政机关将查封、扣押之物品交由拍卖商行在公开竞价基础上卖出并将拍卖所得价款收缴国库的行为。根据该定义，合法拍卖包含三层含义：其一，必须是有权行政机关对财产进行扣押。其二，所拍卖物品应该是已作出最终处理决定依法可以处分的扣留财物。其三，被扣留财物的所有人逾期仍拒绝履行义务时方可予以作出符合拍卖法定程序的拍卖行为。其次，国家工商总局颁布施行的《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第五十六条明确规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的工商行政管理机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”本案的处罚决定书：第一，尚未具备有效法律文书的法定要件，该涉案物资自行车依法不得处分；第二，违反了《拍卖法》规定的拍卖需于拍卖之日前7天发出拍卖公告，且拍卖标的展示时间不得少于两日等法定程序。故该拍卖行为亦属于违法行为。
（3）拍卖行为是被告查处自行车这一具体行政行为的延伸。被告违背拍卖法的法定要件和法定程序匆匆忙忙将涉案物资自行车予以拍卖处置。与被告的查处理由相矛盾，被告作出没收自行车的行政处罚决定的理由是认定该被查处的自行车是危及人身、财产安全应予以没收的物品，现在未经任何必要的加工以消除危及人体健康和人身、财产安全等隐患因素的情况下，仅通过拍卖的形式，使得不允许原告直接进入市场销售的自行车，经过拍卖公司公开拍卖进入了销售市场。此行为从另一侧面证明了被告作出没收该批自行车的行政处罚行为缺乏法律依据。
（4）法律责任。《拍卖法》第六条规定，拍卖标的应当是委托人所有或者依法可以处分的物品或者财产权利；第五十八条规定，委托人违反本法第六条的规定，委托拍卖其没有所有权或者依法不得处分的物品或者财产权利的，应当依法承担法律责任。
综上，人民法院审理行政案件应贯彻实事求是的原则监督行政机关依法行使职权。本案的涉案物资是自行车，被告是在原告有足够的证据证明自己所购自行车是合格产品的情况下予以扣留、没收、拍卖的，即原告没有过错。被告将原告的合格自行车以不合格产品予以低价拍卖，应该说被告在主观上存有违法行为的故意，如对其不予追究，让处于弱势群体的行政管理相对人承担行政机关违法行政行为造成的损失，不利于我国推进依法行政的战略。
（秦建平）