（一）首部

1．判决书字号：福建省泉州市泉港区人民法院（2010）港行初字第4号。

2．案由：吴某诉泉州市泉港区南埔镇人民政府其他纠纷案

3．诉讼双方
原告：吴某。
被告泉州市泉港区南埔镇人民政府，住所地泉州市泉港区南埔镇柳厝村。

4．审级：一审。

5．审判机关和审判组织
审判机关：福建省泉州市泉港区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林文将；审判员:欧建平、张建华。

6．审结时间：2011年11月17日。

（二）诉辩主张

1．具体行政行为
原告吴某于2008年10月份向被告南埔镇政府提出解决土地使用权争议的申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。

2.原告诉称
2008年10月份，原告与吴某2就南埔镇XX村下头尾自留地的权属问题产生纠纷，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，向被告提出申请，要求被告对有争议的自留地（包括用于申请建房的耕地）土地使用权（承包经营权）予以确权，但被告至今仍未作出书面裁决。请求判令被告及时履行原告提出的解决土地使用权争议的法定职责。

3.被告辩称
首先原告要求被告对有争议的自留地土地使用权予以确权，被告根据确权程序，要求原告提供拥有该争议土地的证据材料，但原告至今未能提供。被告依职权进行调查取证，均没有证据表明原告拥有该争议土地的使用权。故被告分别于2011年8月19日、10月24日作出泉港南政〔2011〕95、114号处理意见和处理决定书并送达给原告，故被告已履行了自己的职责。其次，原告的户籍不在南埔镇XX村，且其与村集体没有承包经营合同关系，其与争议的土地不存在法律上的利害关系，故其主体不适格。请求依法驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
福建省泉州市泉港区人民法院经公开审理查明：原告吴某因与吴某2就位于泉州市泉港区南埔镇XX村下头尾自留地发生权属争议，于2008年10月份向被告南埔镇政府要求对上述争议的自留地的土地使用权予以确权。被告南埔镇政府于2011年5月22日对原告发出告知书，告知原告应提供有效证据，以便被告能作出正确的认定；又于同年8月19日作出泉港南政〔2011〕95号处理意见，该处理意见：对申请人吴某对争议土地予以确权的请求不予支持。原告吴某以该处理意见不符合相关法律的规定，于2011年8月22日向本院起诉，要求被告南埔镇政府履行法定职责。另，被告南埔镇政府于2011年10月24日作出泉港南政〔2011〕114号处理决定书，决定：对申请人吴某对争议土地予以确权的请求不予支持。
上述事实有下列证据证明：
1. 原告提供的证据材料国内挂号信函收据及函件，这二份证据证明原告曾经要求被告履行法定职责及向有关领导反映被告未及时作出处理的相关情况。
2.被告提供的泉港南政〔2011〕95号处理意见及被告提供的泉港南政〔2011〕114号处理决定书，这二份证据证明被告在接到原告申请后，立案受理，开展调查取证，并对案件作出具体行政行为的过程，符合法律规定的处理程序。

（四）判案理由
福建省泉州市泉港区人民法院认为：根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条规定："公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起六十日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。"原告吴某向被告提出申请要求被告及时履行原告提出的解决土地使用权争议的法定职责，但被告未在法定期限内履行职责，故原告具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款的规定"土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理"。被告南埔镇政府有权对其辖区内的土地所有权和使用权争议进行处理。被告南埔镇政府在接到原告要求确权的申请后，依法进行调查取证，告知原告应当提供能够证明其拥有该争议土地使用权的证据材料，但原告未能提供相应的有效证据。故被告南埔镇政府作出对原告吴某对争议土地予以确权的请求不予支持的处理意见。根据《福建省土地权属争议处理办法》第二十二条规定"人民政府对土地权属争议作出处理决定的，应当制作处理决定书。处理决定书应载明下列事项：(一)当事人的姓名(名称)、地址、法定代表人姓名；(二)争议的事实、理由和要求；(三)认定的事实、理由和所适用的法律依据；(四)处理决定；(五)不服处理决定申请复议或提起诉讼的期限；(六)其他需要载明的事项。"被告南埔镇政府未在法定期限内按法律规定的形式作出处理决定书虽欠妥，但在审理中已按法律规定作出对申请人吴某对争议土地予以确权的请求不予支持的处理决定书，故并不存在被告不作为的事实。综上所述，被告南埔镇政府对原告吴某所请求的事项已作出了处理，故原告起诉被告不作为的理由不能成立，原告主张判令被告及时履行原告提出解决土地使用权争议的法定职责的诉讼请求，不予支持。

（五）定案结论
福建省泉州市泉港区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回原告吴某的诉讼请求。
本案案件受理费50元，由原告吴某承担。

（六）解说
福建省泉州市泉港区人民法院审理该案后发现，虽然行政诉讼原告人的维权意识、诉讼意识不断提高，但在行政维权过程中尚存在如下不足，导致其合法权益不能及时有效得到维护。
一是举证能力不强，导致在诉讼中处于不利地位。行政诉讼法中规定了行政机关对其具体行政行为的合法性负举证责任，但并未排除行政相对人的举证权利及个别情况下的举证义务，但在实践中出现了以下情况：相对人认为被告不能证明其具体行政行为合法而放弃自身的举证权利；相对人在行政行为发生时缺乏自我保护意识、未保留相关证据，导致起诉被告不履行法定职责的案件中无法就提出申请的事实提供证据；相对人提供证据不符合法律及相关司法解释的规定，如本案原告人未能提供其但对该争议土地有使用权的证明材料，提供的证人证言不符合法定形式等。
二是原告人对行政诉讼审查对象认识不清，导致起诉被裁驳。行政诉讼的审查对象是行政机关是否履行行政管理职责以及履行职责的具体行政行为是否合法，但司法实践中，一些相对人认为只要与行政机关有关的行为都提起行政诉讼，结果诉讼被法院以不属于行政审判权限范围为由裁定驳回。本案审查的对象是被告南埔镇政府是否履行职责，该作为的内容和程序是否合法、而原告人却撇开被告作出的处理意见和决定书，执着于要求法院将争议土地判为自己所有，混淆了行政诉讼和民事诉讼的区别。
三是对行政诉讼功能认识存在偏差，导致缠讼信访现象出现。行政诉讼最基本的功能在于解决行政纠纷，但由于司法功能的有限性，法院解决行政纠纷的效果也是有局限的。司法实践中，一些相对人认为行政诉讼可以解决其所有实际问题，一旦问题在诉讼中得不到解决，就无理缠讼或信访。如涉土地的行政裁决案件中，村民认为政府不履行职责而提起行政诉讼，法院审查后认为政府的处理并无不妥、驳回相对人的诉讼请求后，相对人混淆行政诉讼与行政职权的界限，通过信访要求法院在行政诉讼中解决其土地使用权问题。例如，本案审查的对象是被告南埔镇政府是否履行职责，该作为的内容和程序是否合法、而原告人却撇开被告作出的处理意见和决定书，执着于要求法院将争议土地判为自己所有，混淆了行政诉讼的功能。
鉴于上述问题的存在，为提高行政诉讼原告的维权意识和诉讼能力，增加其对法院裁判结果认同，减少涉诉信访现象，建议如下：一是加强释明权行使，积极对原告释明证据形式和规则，重点说明双方当事人举证责任的承担，引导相对人积极、有效举证。二是加大行政诉讼引导力度，恰当引导相对人全面陈述诉讼请求，并加强裁判文书说理性，对裁判结果进行充分论证和阐释，尤其对于不予采信的证据进行重点释明，增强当事人对法院裁判结果的认同，减少涉诉信访现象。三是加大行政诉讼宣传力度或选择典型行政案件就地开庭审理，以促使基层群众正确认识行政诉讼。四是加大行政案件协调解决力度，积极在相对人和行政机关之间搭建对话平台，减缓或消除双方对立情绪，帮助相对人解决实际问题，维护其合法权益。
（陈虹）