（一）首部

1.判决书字号：江苏省镇江市中级人民法院（2004）镇行初字第4号。

2.案由：不服行政决定案。

3.诉讼双方
原告：何某，女，汉族，1969年12月7日生，原系江苏省镇江市润州区云台第一幼儿园职工，住江苏省镇江市。
委托代理人：田某，女，汉族，1975年7月出生，系何某表妹。
被告：江苏省镇江市润州区人民政府，地址为江苏省镇江市润州路5号。
法定代表人：王某，该区区长。
委托代理人：陈某，江苏省镇江市润州区人民政府法制办公室干部。
委托代理人：施某，江苏省镇江市润州区人民政府法制事务所副主任。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省镇江市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨连夫；审判员：李德宗；代理审理员：郁卉。

6.审结时间：2004年4月2日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2003年7月28日，镇江市润州区人民政府办公室作出了镇润政办［2003］57号《关于印发〈润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法〉的通知》。《润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法》相关内容为：撤销四所幼儿园和解除职工劳动合同的依据、安置原则、安置办法及组织实施。其中第三部分安置办法中第六条拖欠职工工资问题的解决办法内容为：（1）四所幼儿园撤销之前，凡上班的工作人员未拿全工资或者工资低于最低工资标准补足；凡幼儿园歇业工作人员不上班未发工资的，按镇江市当年职工的基本生活费发放；离退休人员未拿全工资的全额补足。（2）职工工资计算期限截至2003年8月31日。（3）各幼儿园应按照本条第一款要求，实事求是根据近年工资发放情况，准确测出所有工作人员须补足的金额。

2.原告何某诉称：镇江市润州区人民政府办公室于2003年7月29日印发的镇润政办［2003］57号《关于印发〈润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法〉的通知》第六条即拖欠职工工资问题的解决办法，侵犯了原告的合法权益。

3.被告镇江市润州区人民政府辩称：（1）镇润政办［2003］57号文第六条符合劳动部《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》和省、市政府的有关规定；（2）镇润政办［2003］57号文第六条规定根本不存在侵犯原告的合法权益的情形；（3）原云台第一幼儿园的房屋是国有资产，不属集体资产。

（三）事实和证据
江苏省镇江市中级人民法院经公开审理查明：（1）镇江市润州区云台第一幼儿园是自收自支、自负盈亏的事业单位，主管部门是镇江市润州区妇女联合会。（2）2002年6月12日，镇江市润州区云台第一幼儿园与原告何某签订了劳动合同，期限自2001年8月31日起至2003年8月31日止。（3）2003年7月28日镇江市润州区人民政府办公室作出了镇润政办［2003］57号《关于印发〈润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法〉的通知》，29日印发了《润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法》。（4）2003年7月29日，由镇江市润州区妇女联合会召开镇江市润州区中华路幼儿园、镇江市润州区云台第一幼儿园、镇江市润州区云台第二幼儿园、镇江市润州区云台第三幼儿园全体职工大会，议程是：1）解除职工劳动合同关系；2）宣布撤销四所幼儿园；3）宣读《润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法》；4）镇江市润州区妇女联合会依据《润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法》，与四所幼儿园职工分别签订了一次性安置补偿协议。原告何某至今未签署协议。何某认为安置办法中第六条拖欠职工工资问题的规定侵犯了其合法权益诉至本院。（5）另查明，在本案的审理过程中，镇江市润州区人民政府于2004年3月12日作出镇润政［2004］12号《关于撤销〈润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法〉的通知》，并书面告知本院。
上述事实有以下证据证明：
1.镇江市润州区人民政府办公室文件镇润政办［2003］57号《关于印发〈润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法〉的通知》。
2.中共镇江市委镇发［2003］92号文件《中共镇江市委、镇江市人民政府关于市属事业单位转企改制工作的试行意见》第三十七条规定，依法撤销或解散的事业单位，在进行资产处置时，应优先支付欠发的职工工资（或生活费）、经济补偿金和各种应缴纳的社会保险费用。不足以支付的，由举办单位（主管部门）在系统内平衡解决。
原告提供该两份证据用以证明被诉安置办法的第六条不符合规定，侵犯原告的合法权益。
3.镇江市润州区人民政府办公室文件镇润政办［2001］88号《关于印发〈镇江市润州区人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》及《镇江市润州区人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》，区政府办公室的主要职责有协助区政府领导审核或组织起草以区政府、区政府办公室名义发布的文件。
4.2001年1月3日镇江市人民政府办公室文件，镇政办发［2001］2号《关于转发人事局等部门〈镇江市事业单位人员分流安置暂行办法〉的通知》及《镇江市事业单位人员分流安置暂行办法》，其中第二条规定，本办法适用于本市各类全民所有制和集体所有制事业单位在转制、解散或撤销中人员的分流安置工作。第二十四条规定，各县（市）区可结合本地实际制定实施办法。
上述两份文件用以证明被告有权制定本区事业单位人员分流的安置办法。
5.2003年7月29日镇江市润州区云台第一幼儿园给何某的通知。用以证明在云台第一幼儿园被撤销前与原告何某解除了劳动合同。
6.被告镇江市润州区人民政府于2004年3月12日作出的镇润政［2004］12号《关于撤销〈润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法〉的通知》。
7.当事人在法庭上的陈述记录。

（四）判案理由
江苏省镇江市中级人民法院根据上述事实和证据认为：
被告作出的《润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法》是针对云台第一幼儿园等四所幼儿园职工这一特定的主体作出的具体决定，不具有反复适用性、普遍性，且相关内容也实际付诸执行，故该安置办法是一种可诉的具体行政行为。原告所诉安置办法中拖欠职工工资问题的条款，对四所幼儿园职工工资如何测算、补发作了强制性的规定，给相对人的权利义务造成了实际影响。
在本案审理过程中，被告镇江市润州区人民政府自行撤销了镇润政办［2003］57号《润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法》，但原告坚持诉讼，根据法律规定，人民法院仍应就原被诉具体行政行为的合法性进行审理并依法作出判决。
根据被告所举文件，《镇江市润州区人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》及《镇江市事业单位人员分流安置暂行办法》，均不能证明其有职权对特定的事业单位被撤销后职工如何安置作出具有行政强制力的决定，被告的行为系超越职权的行为，违背了职权法定的原则，应予撤销，但被告在诉讼中自行撤销了《润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法》，故应确认违法。

（五）定案结论
江苏省镇江市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条第三款的规定，作出如下判决：
确认被告镇江市润州区人民政府作出《润州区关于撤销中华路等四所幼儿园后对职工安置办法》的具体行政行为违法。
案件受理费100元，由被告镇江市润州区人民政府负担。

（六）解说
1.《安置办法》的性质
（1）根据行政诉讼法的规定，人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查，抽象行政行为不属于法院的受案范围。抽象行政行为是针对不特定对象作出的，通常表现为具有普遍约束力的规范性文件，能反复适用，且不能直接作为执行根据。其中对象的不特定性是其区别于具体行政行为的重要特征。
（2）结合本案，对所诉安置办法作如下具体分析：1）具体事项的特定性——四所幼儿园被撤销后如何安置职工的具体办法，涉及职工的权利义务。2）相对人的特定性——中华路等四所幼儿园的所有职工。3）当所指向的特定的法律事件消灭后，该安置办法便完成了其历史使命，不能再行使用。4）幼儿园的主管部门镇江市润州区妇联在实际操作中，将安置办法作为执行依据，对职工进行了安置。综上，所诉安置办法符合具体行政行为的特征。
（3）在实践中曾有过误区，遇有政府发布的“红头文件”，便认定为是抽象行政行为，机械地一律拒之法院门外。事实上，很多的同一政府文件既有抽象行政行为也有具体行政行为，法院在进行司法审查时，应根据具体案情综合判断。若涉及行政相对人具体的权利义务，应允许其对具体行政行为部分提起行政诉讼，否则，有悖于行政诉讼的目的和宗旨。
2.安置办法的依据
作为一级政府，具有管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、民政、公安等行政工作的职权，主要指的是通过宏观上的调控、指导等职能，以实现既定目标的活动过程，而非对所有事务事事亲为。根据查明的事实，镇江市润州区云台第一幼儿园是自收自支、自负盈亏的事业法人单位，主管部门为镇江市润州区妇联，作为本案的被告区政府是否有法定职权对特定的事业单位被撤销后如何安置职工作出具有行政强制力的决定，从而替代其主管部门及相关职能部门呢?根据被告所举规范性文件来看，主要是2001年1月3日镇江市人民政府办公室下发的镇政办发［2001］2号《镇江市事业单位人员分流安置暂行办法》，其中第二条规定，本办法适用于本市各类全民所有制和集体所有制事业单位在转制、解散或撤销中人员的分流安置工作；第二十四条规定，各县（市）区可结合本地实际制定实施办法。如果说该规定是授权各县（市）区可以制定相应办法，其适用的范围是辖区范围内的各类全民所有制和集体所有制事业单位在转制、解散或撤销中的人员，其应具有普遍性且能反复适用的特征。故被告对其作出安置办法未能举出职权依据，违背了行政职权法定的基本原则，属于超越职权行为。
3.审理本案的启示
本案是一起较为典型的因政府违法行政而引起的诉讼。行政权是与社会公共利益和公民个人利益联系最经常、最广泛的国家权力，从而决定了依法行政是依法治国方略实现的保证。依法行政是指国家各级行政机关及其工作人员根据宪法和法律赋予的职权在法律规定的职权范围内对国家的政治、经济、文化、教育等各级社会事务依法进行活动。
这就要求各级政府按照发展市场经济的要求，树立法治观念，减少行政权的管理功能，加强行政权的服务功能和给付功能，遵循社会纠纷应当利用社会的自身修复能力处理或由国家司法体系公断是非的规则，彻底摈弃用政府权力来裁决一切的传统，切实将“无限政府”转变为“有限政府”，真正建立法治政府。
（江苏省镇江市中级人民法院　郁卉）