（一）首部

1.判决书字号：福建省龙岩市中级人民法院（2004）岩行初字第1号。

2.案由：不服水利行政撤销案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：林某，男，1954年6月25日出生，汉族，福建省漳平市美乾水力发电有限公司经理，住福建省龙岩市新罗区。
委托代理人：高建平，福建亚太天正律师事务所律师。
被告（被上诉人）：福建省漳平市水利局，住所地福建省漳平市菁城和平路154号。
法定代表人：戴某，该局局长。
委托代理人：刘某，男，1942年5月6日出生，汉族，福建省漳平市人民政府退休干部，住漳平市。
委托代理人：郑少榛，福建三环律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省龙岩市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：丁斌；审判员：丁建岩；代理审判员：许培清。

6.审结时间：2004年12月15日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2004年5月18日，被告漳平市水利局作出漳水利［2004］62号《关于撤销对林某申请“漳平市水电建设项目业主审批表”签署的审查意见的决定书》，该决定载明：2002年11月20日和12月10日，林某申请开发漳平市大坂三级水电站，报送2份“漳平市水电建设项目业主审批表”，漳平市水利局分别作出“符合规划，同意报批”和“符合规划，同意上报”的审批意见。2004年5月12日水利局根据《福建省行政执法程序规定》第五十一条的规定，决定对上述审批意见进行重新审查，经局务会议讨论：依据省高院判决书意见和省高院司法建议书，认为前述2份审批意见缺乏事实和法律依据，遂作出撤销于2002年11月20日和12月10日对林某2份审批开发漳平市大坂三级水电站的“漳平市水电建设项目业主审批表”作出“符合规划，同意报批”和“符合规划，同意上报”的审查意见。

2.原告林某诉称：（1）原告申请建设漳平市大坂三级水电站项目，漳平市水利局已经两次作出审批意见，前案在龙岩中院和省高院二审期间，漳平市水利局一再申明对林某的审批意见是合法有效的，生效的［2004］闽行终字第4-1号行政裁定撤销了（2003）岩行初字第2号行政判决第一项，即撤销了确认漳平市水利局对林某的“漳平市水电建设项目业主审批表”签署的审批意见违法的判决，同时（2004）闽行终字第4号行政判决明确撤销了漳平市水利局对林某1报送的“漳平市水电建设项目业主审批表”签署的审批意见。（2）2004年5月18日，漳平市水利局蓄意曲解省高院的行政判决和司法建议书，在没有任何事实和法律依据的情况下，严重违反法定程序，作出被诉具体行政行为。（3）2004年5月10日，原告向被告报送漳平市大坂三级水电站水资源论证报告和可行性报告并请求审查。2004年5月19日，被告作出漳水利［2004］63号文件，要求原告补正资料以便受理，而受理水资源论证报告和可行性研究报告的前提就是承认对原告的规划审查意见，这一点也为被告法定代表人所承认。目前，原告已按要求积极补正资料。在此期间，被告又撤销对原告的规划审查意见书，显而易见是自相矛盾。综上，请求撤销被告于2004年5月18日作出的漳水利［2004］62号《关于撤销对林某申请“漳平市水电建设项目业主审批表”签署的审查意见的决定书》。

3.被告漳平市水利局辩称：（1）被告根据《福建省行政执法程序规定》第五十一条之规定，有权对生效的行政决定予以撤销或变更。答辩人一是参照福建省高级人民法院的裁判文书以及司法建议书的意见；二是由于拱桥溪流域规划是2003年10月28日经龙岩市水利局审查后以岩水［2003］计财62号文批准，而原决定是在批准前即签署“符合规划”的审查意见，证据不足；三是根据《中华人民共和国水法》第十九条和《水利工程建设程序管理暂行规定》第五条的规定，水行政主管部门进行的“规划”审查，是“可行性研究报告”报批中进行的前置性审查，而不是确定业主的审查，答辩人对原告报送的2份审查意见，内容不当，程序违法，违反法律法规的规定。（2）答辩人正确执行福建省高级人民法院的裁判和司法建议，本着有错必纠的原则，行政自纠，被诉行政行为正确，应予维护。原告曲解法院的裁判意见，福建省高级人民法院认为林某请求确认漳平市水利局对林某报送的漳平市水电建设项目业主审批表上签署的审查意见，不符合起诉条件，不能认为法院已确认其合法。因此，本局作出撤销决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求维持本局的撤销决定。

（三）事实和证据
福建省龙岩市中级人民法院经公开审理查明：1987年原龙岩地区水利电力设计院编制了漳平县新安溪流域规划报告，1988年福建省水利水电厅对漳平县大坂二级电站项目建议书进行了审查，且基本同意大坂——后埔——拱桥三级开发方案。2001年漳平市大坂三级水电站项目建议书通过了初审、审查、批准，2002年11月龙岩市水利水电勘测设计院编制《漳平市大坂三级水电站水资源论证报告》。2002年11月12日，漳平市人民政府向有关行政机关和企业单位下发漳政［2002］综180号《关于印发漳平市加强水利水电资源开发管理的若干规定的通知》（以下简称180号文）。林某据此以拟建装机容量8100KW水电站向漳平市水利局填报了漳平市水电建设项目业主审批表（下称业主审批表）。同年11月20日，漳平市水利局在业主审批表上签署“符合规划，同意报批”审查意见，上报漳平市人民政府，未获漳平市人民政府批准；后林某在对原上报的业主审批表的装机容量等部分数据进行修改后又向漳平市水利局填报一份业主审批表，漳平市水利局在审批表上签署了“符合规划，同意上报”意见，时间签为同年12月10日。林某1于2003年1月中旬以拟建装机容量为7500KW水电站向漳平市水利局填报业主审批表，后漳平市水利局依据《中华人民共和国水法》第十二条第四款和漳平市政府180号文第二条第（二）项的规定，在林某1报送的业主审批表上签署“符合规划，同意上报”的审查意见。漳平市人民政府于1月18日在林某1填报的业主审批表上签署同意的审批意见。2003年6月16日，林某针对漳平市水利局作出的有关水利工程建设审查意见，向本院提起行政诉讼。该案经本院作出一审判决：（1）确认被告漳平市水利局对原告林某的漳平市水电建设项目业主表签署的审批意见违法；（2）确认被告漳平市水利局对第三人林某1的漳平市水电建设项目业主审批表签署的审批意见合法。对此，林某和漳平市水利局均不服，提起上诉。福建省高级人民法院于2004年4月5日作出（2004）闽行终第4号行政判决和（2004）闽行终字第4-1号行政裁定。行政裁定书认为本案原告林某并不认为漳平市水利局对其作出的具体行政行为侵犯其合法权益。因此，上诉人林某不具备这项起诉的原告主体资格，其起诉不符合法定起诉条件，起诉应予驳回。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项的规定，裁定：（1）撤销龙岩市中级人民法院（2003）岩行初定第2号行政判决第一项；（2）驳回林某对漳平市水利局在其报送的漳平市水电建设项目业主审批表上签署审查意见的起诉。该行政判决书认为，因上诉人漳平市水利局未提供相关合法、有效的流域综合规划，即签署“符合规划”的审查意见，主要证据不足；同时，上诉人漳平市水利局适用《中华人民共和国水法》第十二条第四款和漳平市政府180号文第二条（二）项的规定作出有关审查意见，适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项、第六十一条第（三）项规定，判决：（1）撤销龙岩市中级人民法院（2003）岩行初字第2号行政判决第二项；（2）撤销漳平市水利局对林某1报送的漳平市水电建设项目业主审批表签署的审查意见。2004年4月27日，福建省高级人民法院向漳平市水利局发出司法建议书，鉴于贵局对本案涉及的水电工程建设作出的具体行政行为不符合法律规定，建议贵局结合本案实际情况，本着实事求是，有错必纠的原则，对本案涉及的水电建设工程建设重新依法依职权进行妥善处理。被告遂于2004年5月18日依据省高院判决书意见和省高院司法建议书，认为前述2份审批意见缺乏事实和法律依据，作出被诉行政行为，原告不服，向龙岩市水利局申请复议，龙岩市水利局于2004年8月5日作出闽岩水复决［2004］01号行政复议决定，维持被诉行政行为。原告由此诉至本院。
上述事实有下列证据证明：
1.漳平市水电建设项目业主审批表2份。
2.福建省高级人民法院（2004）闽行终字第4号行政判决。
3.福建省高级人民法院（2004）闽行终字第4-1号行政裁定书。
4.福建省高级人民法院（2004）闽行终字第4号司法建议书。
5.龙岩市水利局闽岩水复决字［2004］001号行政复议决定书。
6.漳平市水利局［2004］62号《关于撤销对林某申请“漳平市水电建设项目业主审批表”签署意见的决定书》。
7.送达回证。
8.1987年10月原龙岩地区水利电力设计院编制的《漳平县新安溪流域规划报告》。
9.1988年4月27日福建省水利厅作出的闽水电［1988］计172号《关于漳平县大坂二级电站项目建议书的审查意见》。
10.2001年4月9日漳平市计划委员会、漳平市水利电力局作出的漳计［2001］26号《关于请求批准漳平市大坂三级水电站项目建议书的请示》。
11.2001年4月17日龙岩市水利电力局作出的岩市水电［2001］068号《关于漳平市大坂三级水电站项目建议书的审查意见》。
12.2001年5月16日龙岩市计划委员会作出的龙计工交［2001］172号《关于漳平市大坂三级水电站项目建议书的批复》。
13.2001年5月22日漳平市水利电力局作出的漳水电［2001］45号《关于要求批准漳平市大坂三级水电站项目可行性研究报告的请示》。
14.2001年4月17日龙岩市水利水电勘测设计院编制的《漳平市大坂三级水电站可行性研究报告》。
15.2002年11月龙岩市水利水电勘测设计院编制的《漳平市大坂三级水电站水资源论证报告》。
16.2004年11月2日律师调查黄某笔录。

（四）判案理由
福建省龙岩市中级人民法院认为：
1.被告作出的被诉行政行为主要证据不足。
被告在作出的漳水利［2004］62号《关于撤销对林某申请“漳平市水电建设项目业主审批表”签署的审批意见决定书》中载明，其依据的是福建省高级人民法院（2004）闽行终字第4号行政判决书和司法建议书。但是该生效判决审理的是被告对林某1报送的漳平市水电建设项目业主审批表签署的审查意见，并未从实体上审理被告对原告于2002年11月20日和12月10日报送的漳平市水电建设项目业主审批表签署的审查意见；该司法建议也没有针对被告对林某的审查意见的合法性提出意见，故被告以该判决和司法建议认定对原告的审查意见缺乏事实依据和法律依据，不能成立，据此，被告作出的漳水利［2004］62号决定，主要证据不足。
2.被告作出的被诉行政行为适用法律、法规错误。
行政机关要变更或撤销认为错误的具体行政行为，必须适用法律、法规、规章或其他规范性文件。本案被告作出的被诉具体行政行为，一方面未适用实体法依据；另一方面对职权、程序依据笼统引用《福建省行政执法程序规定》第五十一条，而该条共有四款，且每款内容和适用情形均不相同，没有明确适用哪一款。这些都属于适用法律、法规错误。
3.被告作出的被诉行政行为程序违法。
《福建省行政执法程序规定》第五十一条第二款规定：行政执法机关法定代表人对本机关作出的行政行为确有错误需要变更或者撤销，应责令原办理部门或者其他部门重新审理，经审理后确认必须变更或者撤销原决定的，行政执法机关应作出变更或者撤销决定。即变更或撤销的前提是由法定代表人责令原办理部门或其他部门重新审理。本案被告并未提供其法定代表人责令原办理部门或其他部门重新审理的程序证据，其径行作出被诉行政行为，违反法定程序。
综上，被告所作出的被诉行政行为主要证据不足、适用法律、法规错误、程序违法，依法应予撤销。原告诉请撤销被诉行政行为的理由成立，本院依法予以支持。

（五）定案结论
福建省龙岩市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，作出如下判决：
撤销被告漳平市水利局于2004年5月18日作出的漳水利［2004］62号《关于撤销对林某申请“漳平市水电建设项目业主审批表”签署的审批意见决定书》。
案件受理费100元，其他诉讼活动费500元，合计600元，由被告漳平市水利局负担。

（六）解说
本案是一起典型的行政机关自纠行政行为的案件，由于被告撤销原告申请漳平市水电建设项目业主审批表签署的审查意见，将使外来投资商丧失水资源的开发权，并因此受到重大的经济损失。所以此案的审理在福建省水资源开发、利用行业中影响颇大。本案在审理过程中，主要涉及以下几个问题：
1.关于本案受诉人民法院驳回被告对管辖权提出的异议的裁定是否正确合法的问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》没有规定管辖权异议。但管辖权问题确实是司法实务中的主要问题，争管辖已成为地方保护主义的工具，严重地影响了司法公正，破坏了人民法院的形象。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条规定：“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院；异议不成立的，裁定驳回。”赋予当事人管辖权异议权，意义重大。
本案被告在答辩期限内向受诉人民法院提出管辖权异议。异议理由是：《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条规定，行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。依此规定，本案所涉的最初作出具体行政行为的行政机关在漳平，应由漳平市人民法院管辖，龙岩市中级人民法院在没有依法提审的情况下对本案不享有管辖权。因此其请求将此案移送具有管辖权的漳平市人民法院审理。受诉人民法院审查时存在两种观点，第一种观点认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条关于级别管辖规定中的本辖区内“重大、复杂案件”并无明确何谓“重大、复杂案件”，实际操作中不好把握，还是按照《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条规定的地域管辖，将此案移送漳平市人民法院审理。第二种观点认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条第（三）项关于级别管辖的规定，中级人民法院有权受理本辖区内重大、复杂案件。这是一项弹性条款，由人民法院根据实际情况，灵活掌握。“重大、复杂”不是按公安、工商、税务、水利等行政部门来划分的，只要案件的影响范围超出基层人民法院辖区的范围或者案件复杂，涉及面广，政策界限模糊等，就应该由中级人民法院管辖。这项规定体现了原则性和灵活性相结合的原则。由于此前原告林某诉漳平市水利局要求撤销签署同意林某1开发建设漳平市大坂三级水电站的审批意见、并确认漳平市水利局签署同意林某开发建设漳平市大坂三级水电站的审批意见一案是由龙岩市中级人民法院一审，《法制日报》等媒体也做过报道。本案系前案引发出来的，属龙岩市范围内重大、复杂案件，龙岩市中级人民法院具有管辖权。龙岩市中级人民法院受理本案并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条地域管辖的规定。受诉法院肯定和采纳了第二种观点，于2004年9月9日裁定驳回被告对本案管辖权提出的异议，该裁定是正确的、合法的。该裁定送达后，双方当事人均未提出上诉。
2.关于对本案被告自纠行政行为的合法性审查的问题。
本案审查的重点应当是漳平市水利局于2004年5月18日作出的漳水利［2004］62号《关于撤销对林某申请“漳平市水电建设项目业主审批表”签署的审查意见决定书》证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。
（1）关于事实和证据方面的问题。被告在作出的漳水利［2004］62号《关于撤销对林某申请“漳平市水电建设项目业主审批表”签署的审批意见决定书》中载明，其依据的是福建省高级人民法院（2004）闽行终字第4号行政判决书和司法建议书。但是该生效判决审理的是被告对林某1报送的漳平市水电建设项目业主审批表签署的审查意见，并未从实体上审理被告对原告于2002年11月20日和12月10日报送的《漳平市水电建设项目业主审批表》签署的审查意见：该司法建议也没有针对被告对林某的审查意见的合法性提出意见，故被告以该判决和司法建议认定对原告的审查意见缺乏事实依据，明显属主要证据不足，应判决撤销。
（2）关于程序方面的问题。本案中福建省早在1993年1月1日开始实施《福建省行政执法程序规定》，该地方性法规第五十一条第一款规定：行政执法决定生效后，任何人不得擅自变更或者撤销。第二款还规定：行政执法机关法定代表人对本机关作出的行政行为确有错误需要变更或者撤销，应责令原办理部门或者其他部门重新审理，经审理后确认必须变更或者撤销原决定的，行政执法机关应作出变更或者撤销决定。即变更的前提是由法定代表人责令原办理部门或其他部门重新审理，应履行立案复查、调查取证、听取相对人的陈述或申辩、讨论决定等行政程序。联系本案而言，被告并未提供证据证明其原办理部门或其他部门重新审理，其径行作出被诉行政行为，程序明显违法，应判决撤销。
（3）关于适用法律、法规方面的问题。行政机关对行政管理相对人作出的具体行政行为，应当正确适用法律、法规或规范性文件，要纠正或变更原具体行政行为同样也应当适用相应的法律、法规或规范性文件。本案被告作出的“行政撤销决定”，一方面未引用法律、法规或规范性文件；另一方面对职权、程序依据笼统引用《福建省行政执法程序规定》第五十一条，而该条共有四款，且每款内容和适用情形均不相同，没有明确适用哪一款。这些都属于适用法律、法规错误，应判决撤销。
综上，受诉法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被告漳平市水利局于2004年5月18日作出的漳水利［2004］62号《关于撤销对林某申请“漳平市水电建设项目业主审批表”签署的审查意见决定书》是合法、正确的。本案的审理实现了法律效果和社会效果的最大化。
（福建省龙岩市中级人民法院　丁建岩）