（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省龙岩市新罗区人民法院（2004）龙新行初字第15号。
二审判决书：福建省龙岩市中级人民法院（2004）岩行终字第39号。

2.案由：不服行政处罚决定。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：厦门维科自控工程有限公司（以下简称厦门维科公司），所在地址为福建省厦门市开元区瑞景新村35栋501室。
法定代表人：黄某，经理。
委托代理人（一审）：陈水源，福建省龙岩市新罗区中城法律服务所法律工作者。
委托代理人（二审）：黎某，厦门维科公司职员。
被告（上诉人）：福建省龙岩市质量技术监督局（以下简称龙岩质监局），所在地址为龙岩市新罗区溪畔路13号。
法定代表人：楼某，该局局长。
委托代理人（一、二审）：莫延辉，福建博益律师事务所律师。
委托代理人（一、二审）：邱某，福建省龙岩市质量技术监督局干部。
第三人：福建省龙岩市新罗区小池辉宏水泥熟料厂（以下简称辉宏水泥熟料厂），所在地址为新罗区小池镇新惠村。
法定代表人：林某，该厂厂长。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省龙岩市新罗区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张意文；审判员：朱龙富、黄静。
二审法院：福建省龙岩市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：丁斌；审判员：丁建岩；代理审判员：许培清。

6.审结时间
一审审结时间：2004年5月21日。
二审审结时间：2004年12月6日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告龙岩质监局于2004年1月12日作出岩市技监罚字［2003］165号行政处罚决定书，认为：2003年4月27日，厦门维科公司销售给辉宏水泥熟料厂一台森兰BT12S110KWIA变频器，售价5万元。厦门维科公司私自变更了该变频器的铭牌及参数，经鉴定，该变频器实际是森兰BT12S90KWIA变频器，属以次充好的违法行为，已违反《中华人民共和国产品质量法》第三十九条、第五十条规定，给予罚款25000元的处罚。

2.原告厦门维科公司诉称：我公司销售给辉宏水泥熟料厂一台森兰BT12S110KWIA变频器，由于原告工作失误，错将同一品种规格的相邻型号为BT12S90KWIA的变频器发给厂家。原告愿更换、退货，但被拒绝。被告以原告以次充好为由，根据《中华人民共和国产品质量法》作出罚款25000元的处罚，属认定事实不清，适用法律不当。因原告不存在“以骗取非法利润为目的”，主观上不符合依《中华人民共和国产品质量法》处罚的具体构成要件；原告的行为不属于以次充好的假冒伪劣范畴，不具有社会危害性；原告的销售失误应是一种民法意义上的重大误解，不属行政处罚法调整范畴。请求法院依法撤销被告的处罚决定。

3.被告龙岩质监局辩称：原告为谋取非法利润，更换产品铭牌，将小功率的变频器改换成大功率的变频器销售给第三人，其以低等级、低档次产品冒充高等级、高档次产品的行为，明显构成“以次充好”，被告对原告作出罚款25000元的行政处罚，符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。

4.第三人辩称：2003年4月中旬，第三人与原告签订了变频设备合作协议，后发现所购产品达不到协议的要求，且产品铭牌有更换痕迹、产品外观尺寸与使用说明书不符。而原告却否认产品存在质量问题，第三人因此向被告举报，经查产品实际为BT12S90KWIA变频器，其价格上比BT12S110KWIA变频器低近万元。原告的行为已构成“以次充好”，请求维持被告作出的具体行政行为。

（三）一审事实和证据
龙岩市新罗区人民法院经公开审理查明：原告厦门维科公司与第三人辉宏水泥熟料厂于2003年4月中旬签订一份变频设备合作协议，第三人向原告购买BT12S110KWIA变频器一台。原告同月27日发货后，29日第三人发现产品不符协议要求，与原告联系后未得到妥善处理。第三人向被告龙岩质监局举报产品的质量问题。被告于同年5月13日受理此案后，22日开始立案调查、取证；6月13日通知原告，履行告知程序；8月8日认为原告涉嫌犯罪移送公安机关处理，公安机关于9月19日作出不予立案通知书；同年11月21日被告告知原告将作出的处罚和原告有要求听证的权利；2004年1月12日作出岩市技监罚字［2003］165号行政处罚决定书，认定原告以次充好的违法行为，决定给予罚款25000元的处罚。原告不服该处罚，向本院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.2003年5月8日接举报电话记录一份和5月13日立案审批表。
2.行政案件调查、审理表。
3.告知听证权利通知存根。
4.行政相对人陈述申辩笔录及送达证。
5.行政处罚决定书及送达证。
6.2003年5月14日作出的岩市技监［2003］第4号封存通知书。
7.2003年8月8日移送涉嫌犯罪案件审批表、移送案件书、移送案件回执单、龙岩市公安局不予立案通知书。
8.2003年5月8日现场检查笔录一份。
9.变频设备合作协议、设备服务保修单、收条。
10.产品说明书。
11.2003年5月8日调查林某笔录。
12.2003年5月12日“关于要求鉴定‘森兰’变频调速器的函”及厂家复函。
13.2003年5月14日调查杨某笔录。
14.2003年5月14日调查杨某1笔录。
15.2003年5月16日调查黎某1笔录。
16.新公不立字（2003）03号不予立案通知书。

（四）一审判案理由
龙岩市新罗区人民法院认为，国务院办公厅于2001年8月7日发布《国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定》已“将原由国家质量技术监督局承担的流通领域商品质量监督管理的职能，划归国家工商行政管理总局”。国务院在法律授权范围内有权对所属部门职能进行调整，其作出的决定应予执行。被告对流通领域中的产品质量违法行为进行查处，违反上述规定，超越了职权。本案中，被告于2003年5月13日立案，至2004年1月12日作出行政处罚决定并送达当事人，办案时间长达8个月，被告未在法定期限内提供延长办案期限的证据，违反了《福建省行政执法程序规定》第二十八条规定的办案期限，属程序违法。被告没有适用《中华人民共和国产品质量法》第五十条中“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品”的规定，仅选择适用该法条中并处罚款的规定作出处罚，没有完整适用法条，属适用法律错误。综上，被告的被诉具体行政行为超越职权、程序违法，且适用法律错误，原告要求依法撤销的诉讼请求，予以支持。

（五）一审定案结论
龙岩市新罗区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3、4目规定，判决如下：
撤销被告龙岩市质量技术监督局于2004年1月12日作出的岩市技监罚字（2003）165号技术监督行政处罚决定书。
本案受理费100元，其他诉讼费用100元，合计200元，由被告龙岩市质量技术监督局负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称：一审判决认定上诉人超越职权错误，《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款规定“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作”，上诉人对产品质量违法行为有处罚权，国务院办公厅的文件效力不如产品质量法的规定，且文件规定在福建省未实施，目前本省仍按闽委办［2000］145号文件职能执行。一审判决以上诉人超办案期限违反程序而撤销具体行政行为错误，上诉人因移送公安机关侦查而拖延了办案期限，该瑕疵未影响被上诉人的程序权利。一审判决机械适用法律是错误的，上诉人考虑产品已销售给了第三人，第三人取得了所有权，上诉人无权没收，且上诉人也未查证被上诉人有其他的以次充好的违法销售行为，只作出罚款的处罚是正确的。请求撤销原判，维持上诉人的处罚决定。
（2）被上诉人辩称：《中华人民共和国产品质量法》第八条规定质量监督权并非只有技术监督部门独有，且国务院已明确将流通领域商品质量管理的职能划归工商行政部门，上诉人以闽委办［2000］145号文件来主张职权是错误的。上诉人超过办案期限属于程序违法。根据《中华人民共和国产品质量法》第五十条的规定，上诉人不完全适用并处规定，属适用法律错误。请求驳回上诉。
（3）第三人述称：第三人发现所购BT12S110KWIA变频器达不到协议的要求，且产品铭牌有更换痕迹、产品外观尺寸与使用说明书不符，而向上诉人举报，后来证实该产品实际为BT12S90KWIA变频器，被上诉人的行为已构成“以次充好”，上诉人没有没收第三人已取得所有权且正在生产中使用的变频器是正确的。请求维持上诉人作出的具体行政行为。

2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的案件事实和采纳的定案证据。

3.二审判案理由
龙岩市中级人民法院审理认为：行政职权的行使必须遵循合法原则，《中华人民共和国产品质量法》第八条规定县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。国务院办公厅国办发［2001］56号、57号文件规定：国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商行政管理总局负责流通领域产品质量监督管理。而中共福建省委办公厅闽委办［2000］145号《福建省质量技术监督局职能配置、内设机构和人员编制规定》规定：省质量技术监督局负责组织查处生产和流通领域中产品质量违法行为，省工商行政管理局负责组织查处市场管理和商标管理中发现的经销掺假及冒牌产品等违法行为。且中共福建省委机构编制委员会办公室于2001年12月3日下发的闽委编办［2001］228号《关于省以下质量技术监督系统机构编制的批复》再次明确了全省市县质量技术监督机构职能参照闽委办［2000］145号文执行。由此福建省2份文件，与国务院办公厅文件的规定不尽一致。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条的规定，地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。各级质量技术监督部门应按照国办发［2001］56号、57号文件的规定不再对流通领域产品质量违法问题行使查处职权，所以，龙岩质监局对厦门维科公司经销变频器的质量问题没有法定的查处职权，其作出行政处罚属越权行为。故上诉人对被上诉人作出处罚违法，本院依法应予撤销。

4.二审定案结论
龙岩市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，其他诉讼费100元，合计200元，均由上诉人龙岩市质量技术监督局负担。

（七）解说
本案当事人争议点主要集中在法律适用上，对该案的审判涉及法律规定罚则的完整适用和不同层级规范性文件的选择适用问题：
1.关于上诉人从其执法的实际情况出发未完整适用法律规定是否属适用法律错误的问题。
《中华人民共和国产品质量法》第五十条规定：“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对于此条规定的并罚罚则是必须严格依法全部适用，还是行政机关在执法中可选择只适用其中的部分罚则，审判中，一种意见认为：上诉人根据检查中发现被上诉人只以更换铭牌的方式以次充好销售了一台变频器，再没有发现其还有其他的以次充好的变频器，且该公司在厦门，在龙岩也没有销售点的情况，未作出责令停止销售是符合实际情况的；由于变频器已销售给了第三人，第三人也已付款1.5万元，且该变频器又安装在第三人的生产线上正在使用中，上诉人若将第三人已取得所有权的变频器没收显然不妥，而且也会影响生产造成第三人的经济损失，为此上诉人未作出没收的处罚是正确的。故上诉人在适用《中华人民共和国产品质量法》第五十条规定时，依执法的实际情况只选择罚款处罚并不违法，应属其行政自由裁量权的范畴，不宜认定其适用法律错误。另一种意见认为：《中华人民共和国产品质量法》第五十条已明确规定对以次充好的违法行为应当“责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品并处罚款”，上诉人在查处时就应当严格依法办事，按照法律的规定进行并罚，同时作出责令停止销售、没收违法销售的产品和罚款的行政处罚，上诉人在本案中对被上诉人没有用尽上述三种处罚种类，适用法律不完整，违反了法律规定，属适用法律错误。笔者同意后一种意见，因为法律的适用具有确定性，对于相同或者类似的行为的法律后果应是相同或类似的，法律存在的根本价值之一就是能满足人们对稳定性和确定性的需求，一个具有法律效力、含义明确、确定适用于个案的法律规范，行政机关作为执法者在适用时是不能随意自由裁量选择的，这样才能体现法律适用的可预测性。而由于在法律适用中考虑非法律因素是必然的，因而立法者在法律条文设计上也总是追求仅从文义上就能保证法律的一致适用，最大限度地排除人的非理性因素的影响，保障法律适用的稳定性，维护人们对法律的信赖。《中华人民共和国产品质量法》第五十条规定的罚则规范是：责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品并处罚款三种处罚种类应当是并处，龙岩质监局对厦门维科公司以次充好的违法行为作出处罚决定时对处罚种类就不具有选择性，在法律的适用过程中，即使法律规范的权威性与该规范的适用可能产生的后果及其具体价值作用存在冲突，依法龙岩质监局也无权选择适用罚则，法定罚则也不应属于行政机关自由裁量权的范畴。另外，龙岩质监局选择适用的理由也不能成立，其执法中只发现销售一台，并不等于就不会再销售；没收该变频器对第三人造成的损失，第三人完全可通过民事诉讼的途径向上诉人索赔。所以龙岩质监局处罚时作出责令停止销售、没收违法销售的产品也是合理的。
2.关于上诉人龙岩质监局对流通领域产品质量的执法权限及规范性文件的适用问题。
由于我国对垂直管理的行政机构体制划分为中央和省级政府垂直管理两类，由此就产生了国务院对其直管的行政部门职能配置划定后，各省、市、自治区政府对其垂直管理的省级以下的同类行政部门职能配置是否也应作相应的划分，还是可自行作出不同的职能配置划分的问题。本案就涉及国务院办公厅文件对国家质量监督检验检疫总局和工商行政管理总局在生产、流通领域的行政执法权的职能配置划分，与福建省政府文件对其直管的省级以下的质量技术监督管理局和工商行政管理局职能配置划分不同，而引发的龙岩市质量技术监督局对流通领域产品质量是否具有法定的执法权限的争议。
第一种意见认为：国务院办公厅国办发［2001］56号、57号文件依据国务院国发（2001）13号文件划定国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商行政管理总局负责流通领域产品质量监督管理的职能配置，但根据国办发（2001）56号文件第五条第（四）项规定，省（自治区、直辖市）质量技术监督管理局仍为同级人民政府的工作部门，体制和机构名称不变，这里并没有明确规定各省要参照该文件进行职能划分。中共福建省委办公厅闽委办［2000］145号《福建省质量技术监督局职能配置、内设机构和人员编制规定》规定：“省质量技术监督局负责组织查处生产和流通领域中产品质量违法行为，需要省工商行政管理局协助的，应予配合；省工商行政管理局负责组织查处市场管理和商标管理中发现的经销掺假及冒牌产品等违法行为……”且中共福建省委机构编制委员会办公室于2001年12月3日在国办发［2001］56号文件之后下发的闽委编办［2001］228号《关于省以下质量技术监督系统机构编制的批复》再次明确了：“全省市县质量技术监督机构改革中职能划转和确定参照闽委办［2000］145号文执行。”另外，中共福建省委办公厅、省人民政府办公厅在2000年8月1日颁发的闽委办［2000］115号《福建省工商行政管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》第五条第（一）项与规定质量技术监督管理局职能的闽委办［2000］145号文件对两个行政机关查处产品质量的违法行为的职能划分是一致的，福建省编办2001年下发的闽委编办［2001］225号《关于市、县、区工商行政管理局内设机构、人员编制和领导职数的批复》也只对工商行政管理局的机构和人员编制作出规定，没有依据国办发［2001］57号文件再对闽委办［2000］115号规定的工商行政管理局的职能重新划分。因此，对属于省垂直管理的质量技术监督管理局和工商行政管理局的职能划分应按福建省的规范性文件规定执行，不能以国办发［2001］56号、57号文件否定省级以下质量技术监督部门对流通领域产品质量违法问题的查处职权，上诉人对被上诉人的违法行为有处罚权。
第二种意见认为：《中华人民共和国产品质量法》第八条规定：县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。第七十条规定：本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。上述规定明确了对产品质量监督工作，质量技术监督管理局不是唯一负责的行政部门，而是由政府有关部门在各自的职责范围内负责。该法还规定了产品质量监督部门或工商行政管理部门的职权范围由国务院决定。国务院办公厅国办发［2001］56号、57号文件依据国务院国发［2001］13号文件作出了国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理，国家工商行政管理总局负责流通领域产品质量监督管理的职能配置规定，既然国家局的职权已明确划转，产品质量法也明文规定职权范围由国务院决定，那么职权的划分就应按国务院办公厅的文件规定执行，各省的行政机关的职能也应作相同划分，本案涉及流通领域产品质量监督管理的行政处罚权应适用国办发［2001］56号、57号文件的规定，由工商行政管理部门行使，闽委办［2000］145号及闽委编办［2001］228号两份文件对产品质量技术监督部门和工商行政管理部门的职权范围的划分既与法律规定不符，也与高层级的国务院的规范性文件不符。而且若各省对自己垂直管理的行政机关的权限进行各自划分，不仅影响中央和地方上下级职能部门的监督指导，也势必造成全国范围内职能部门权限的不统一。因此本案中龙岩市质量技术监督局对流通领域产品质量的执法属越权行为。
综上，第二种意见显然是合法正确的。
（福建省龙岩市中级人民法院　丁斌）