（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省扬中市人民法院（2002）扬行初字第4号。
二审判决书：江苏省镇江市中级人民法院（2004）镇行终字第18号。

2.案由：不服颁发房屋所有权证案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：于某，男，47岁，汉族，江苏省扬中市人，农民。
委托代理人（一、二审）：吴长青，江苏镇江朱方律师事务所律师。
被告（被上诉人）：江苏省扬中市房产管理局。
法定代表人：何某，该局局长。
委托代理人（一、二审）：钱某，该局干部。
委托代理人（一、二审）：蔡某，扬中市人民政府法制办公室干部。
第三人（被上诉人）：耿某，男，42岁，汉族，江苏省扬中市人，农民。
委托代理人（一、二审）：司礼华，江苏省扬中市法制事务研究所法律工作者。
第三人：周某，男，44岁，汉族，江苏省扬中市人，因诈骗罪现在服刑。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省扬中市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：程畅泳；审判员：宗鸣、吴春洪。
二审法院：江苏省镇江市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王万玉；审判员：李德宗；代理审判员：马倩。

6.审结时间
一审审结时间：2003年12月30日（依法中止审理过本案）。
二审审结时间：2004年4月16日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1998年12月14日，扬中市房产管理局（以下简称扬中房产局）根据第三人耿某的私有房屋所有权登记申请，审查了第三人周某及其妻田某与第三人耿某签订的扬中市三茅镇XXX村2幢306号房屋（以下简称306号房屋）买卖契约和该房屋原权属证书及有关凭证等资料，依法对该房屋进行了转让登记，为第三人耿某颁发了该房屋所有权证书。

2.原告于某诉称：第三人周某将306号房屋出售给了我，从1997年4月至1998年12月，我先后九次付给周某购房款12.8万元，于1998年12月8日搬进该房屋居住。1998年12月14日，周某又将该房屋出售给他人，被告既没有查明事实，亦未到房屋现场查勘评估，即将该房屋进行转让登记并颁发房产证予他人，此行为程序不符合法律规定。请求法院撤销扬房字第1XXXXX7号房屋所有权证。

3.被告扬中房产局辩称：其根据第三人耿某的私有房屋所有权登记申请，审查了第三人周某及其妻田某与耿某签订的306号房屋买卖契约和该房屋原权属证书及有关凭证等资料，依法对该房屋进行了转让登记并颁发房屋所有权证书，符合建设部《城市房地产转让管理规定》第七条的规定。原告与第三人周某之间对上述房屋的买卖，违反了建设部《城市房地产转让管理规定》第十八条规定，转让无效，请求法院驳回原告的诉讼请求。

4.第三人耿某述称：我与第三人周某之间有明确的债权债务关系，周某愿将属于他们夫妇所有的306号房屋抵偿给我，我另付给他5.6万元。我们自愿办理了房屋转让登记，被告给我颁发了房屋所有权证书。之后，我又向扬中市国土资源管理局申请领取了该房屋土地使用权证。

5.第三人周某述称：我欠耿某钱，故将306号房屋产权证押在耿某处。1997年上半年，我将该房卖给原告，约定房价13万元一个月内付清。原告付2万元定金后，直至1998年12月初共付给我12万余元，我把房屋钥匙交给了原告。同月10日，因耿某的要求，我同意把上述房屋抵偿给耿某，同月14日双方一起到被告处办理了房屋过户登记手续，我的前妻田某（我们当时未离婚）也在房屋买卖契约上签了名。在办理上述手续时，我没有一房两卖的意思，打算以后退还原告房款。

（三）一审事实和证据
扬中市人民法院经审理查明：第三人周某欠第三人耿某债务，将306号房屋产权证押在耿某处。1998年12月10日，耿某要求周某以上述房屋抵偿其债务，另付给周某5.6万元，周某表示同意。同月14日，被告根据耿某的申请，对上述房屋权属进行了审核，确认该房屋产权系周某与田某共同所有。周某、田某和耿某三人在被告处当场签订了房屋买卖契约，田某和耿某提供了身份证复印件，被告在审查了相关资料后，认为该起房屋买卖是双方真实意思表示，因此依据建设部《城市房地产转让管理规定》第七条、第十七条的规定，办理了上述房屋产权转让登记手续，为耿某颁发了扬房字第1XXXXX7号房屋所有权证书。
上述事实有下列证据证明：
1.周某的私有房屋所有权登记申请书。
2.周某与扬中市环境保护局签订的房地产买卖契约。
3.周某房屋所有权、国有土地使用权登记凭证。
4.周某扬房字第1XXXXX7号房屋所有权证书存根。
（以上证据证明306号房屋产权属周某与妻子田某共同所有。）
5.耿某的私有房屋所有权登记申请书。
6.耿某与周某、田某签订的房地产买卖契约。
7.周某的购房发票。
8.周某房屋所有权证书复印件。
9.田某的身份证复印件。
10.耿某的身份证复印件。
（以上证据证明耿某与周某、田某之间房屋买卖关系客观存在，他们提供的资料真实齐全。）
11.耿某完税凭证，以证明耿某与周某、田某之间的房屋买卖依法交纳了交易税。
12.耿某房屋所有权证书存根，以证明被告已依法给耿某颁发了306号房屋所有权证。
13.周某1998年12月10日出具给耿某的14万元收条。
（以上证据证明周某愿意用房子抵债并收到了5.6万元房款。）
14.耿某房屋所有权证注销复印件（因该证他项权利摘要栏不够填写银行抵押贷款情况，耿某向被告申请更换了此证）。

（四）一审判案理由
扬中市人民法院根据上述事实和证据认为：根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条的规定，房地产转让或者变更时，应当向县级以上地方人民政府房产管理部门申请房产变更登记，被告扬中房产局具有对本行政区域内房产转让进行产权登记发证的职权。被告依据第三人耿某的申请，对其与第三人周某之间的房屋买卖关系和双方提供的相关资料，依法进行审查，及时予以转让登记，为申请人颁发房屋权属证书，符合法律和规章规定。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市房地产转让管理规定》的精神，房屋买卖未经房产行政主管部门登记不发生所有权转移的法律效力，房产权变更登记中的查勘和评估不是必经程序，因此，原告关于周某将上述房屋卖给原告在先，与耿某登记转让在后，被告在权属审核中没有查勘房屋现状，导致该房屋所有权争议，被告的变更登记发证行为不合法的意见，于法无据，本院不予支持。综上，被告扬中房产局为第三人耿某颁发扬房字第1XXXXX7房屋所有权证书，事实清楚，适用法律和规章正确，程序符合法律规定。

（五）一审定案结论
扬中市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，参照建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十条的规定，判决如下：
驳回原告于某要求撤销被告扬中市房产管理局扬房字第1XXXXX7号房屋产权证的诉讼请求。
案件受理费140元，由原告于某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人于某诉称：其与第三人周某达成购房协议并已实际履行，只因无法与周某联系，故未办理过户手续。后周某与耿某去扬中房产局办理产权过户，扬中房产局在其申报价格与市场价格悬殊较大的情况，未到现场勘查评估，办理过户手续程序不合法，故请求依法改判或发回重审。
（2）被上诉人扬中房产局未作书面答辩。
（3）被上诉人耿某未作书面答辩。

2.二审事实和证据
二审法院确认了一审法院认定的案件事实和采纳的定案证据。

3.二审判案理由
镇江市中级人民法院认为：根据建设部《城市房屋权属登记管理办法》的规定，被上诉人扬中房产局具有审查、登记、颁发房屋权属证书的法定职权。本案中房屋权属登记系转移登记，根据建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十七条的规定，申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。被上诉人扬中房产局依据耿某的申请，对提交的房地产买卖契约，周某私有房屋所有权证，周某购房发票，耿某、田某身份证明，耿某契税完税证等资料进行了审核，认为产权来源清晰，符合办证条件，予以登记颁证，符合法定程序，并无不当。上诉人认为扬中房产局在审核中未进行查勘和评估，根据建设部《城市房地产转让管理规定》第七条第（四）项的规定，房地产管理部门核实申报的成交价格，并根据需要对转让的房地产进行现场查勘和评估。被上诉人扬中房产局根据扬中市当时的房地产价格，认为申报的成交价格并不明显低于市场价格，没有需要进行查勘和评估，并不违反规章规定。上诉人认为房产转让必须进行查勘和评估，被上诉人颁证程序违法的上诉理由不能成立。上诉人认为其买房在先，周某与耿某恶意串通的买卖无效，侵犯了上诉人的权益，应通过民事途径寻求救济。至于上诉人认为被上诉人耿某对房屋成交价格未如实申报，其处理系行政机关行使行政职权范畴。综上，原判认定事实清楚，审判程序合法，运用法律正确，应予维持。

4.二审定案结论
镇江市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费140元，由上诉人于某承担。

（七）解说
本案是一起因第三人一房两卖，房产登记机关应申请对其中一人颁发房产证而引发的行政诉讼。
1.本案的民事案件背景。
耿某起诉至扬中市人民法院，要求于某搬出306号房屋。2002年1月23日，扬中市人民法院作出了确认耿某享有306号房屋所有权，限于某10日内腾空房屋内自己的物品并将该房退还交付给耿某的判决。于某不服，上诉至镇江市中级人民法院，民事案件二审期间，因于某又向扬中市人民法院提起行政诉讼，要求撤销耿某的房产证，民事二审中止诉讼。2004年5月27日，待行政诉讼一、二审结案驳回于某要求撤销耿某的306号房屋房产证的诉讼请求后，镇江市中级人民法院也作出了民事诉讼驳回上诉、维持原判的判决。
2.本案审理的关键是对房产登记行为合法性审查标准的把握。
笔者认为，我们审理房地产登记类案件，应按照法律、法规对各类房产登记行为审查的法律要件的规定，根据登记机构的职权范围，作全面的审查。
（1）根据相关法律规定，房产登记机关在接到申请后，必须对权利变更的前提条件是否完备进行审查，审查包括当事人对该房产权利变更的合意以及确定作出权利处分的人是否是有权处分的人。为保护善意第三人的利益，法律要求申请人提供的资料必须是可以公开的且有证明力的。
（2）根据依申请的行政行为的特征，房产登记机关在登记中既不享有举证权利，也不承担举证义务。除非不动产登记有害于国家、公共利益，不动产登记机关才进行调查和举证。
（3）举证是申请人的义务，房产登记的申请人必须提供必要的全部证据，证明其合法取得不动产权利。
（4）申请人与相对人的关于实体法律关系的合意是登记意思表示和登记权利的基础，而房产登记机关并不拥有对房产变动合意效力的审查判断权，也无权改变当事人以自己的意愿建立的民事法律关系。所以，房产登记部门的审查也只能是在职权范围内的有限审查。
在房产转移登记时，申请人耿某提供的其与周某、田某签订的房地产买卖契约、周某的房屋所有权登记凭证及购房发票等相关的申请材料，均符合法律的要求，故一、二审认定扬中房产局对耿某房产的登记颁证，符合法定程序，无疑是正确的。
3.“民事先行”还是“行政先行”问题的说明。
“民事先行”是指房产登记行为以民事行为为基础时，先通过民事诉讼确认起诉人享有其主张的民事权利或民事行为的效力，而后以民事判决为依据，审查房地产登记机关的登记机关的登记行为的合法性。“行政先行”是指先通过行政诉讼对房产登记行为进行合法性审查，以确定是维持还是撤销登记行为。然后在民事诉讼中，将法院判决维持的房地产登记行为作为有效证据，并以此对民事争议作出判决。
耿某起诉请求人民法院保护的民事权利（房产所有权）是基于与之相关联的具体行政行为（房产登记发证行为），而具体行政行为合法与否，直接影响民事权利应否得到司法保护。行政行为一经作出，即具有法律效力，非经法定程序不得变动。但在民事诉讼中具体行政行为（如房产证）只是一种证据，由于民事审判对具体行政行为这种民事诉讼证据的审查的局限，只能审查其形式上的合法性，不审查其实质内容是否合法，如当事人确对具体行政行为的实质内容合法性提出异议，只有通过行政监督程序或行政诉讼才能解决，因此，先行政、后民事有时又是必要的。耿某因306号房屋产权纠纷起诉于某的民事案件二审诉讼期间，因行政诉讼程序的启动而中止，行政二审判决生效后才形成民事终审判决。以上审判过程，符合必要情况下先行政、后民事的原则。
4.本案适用驳回诉讼请求判决的必要性说明。
房产登记发证行为是对申请人民事权利取得的认可，因此在行政诉讼中，无论是判决维持还是撤销登记发证行为，都不意味着法院对民事实体争议作出裁判，当事人之间的民事权属争议仍悬而未决，仍需民事诉讼解决。本案在作出行政一审判决时，关于306号房屋产权问题的民事诉讼尚未终审结案，于某尚认为周某与耿某之间的房屋所有权转移系恶意串通所致，意欲通过民事途径寻求救济。鉴于此，扬中房产局登记发证时，虽申请登记的房屋权属清楚，产权来源资料齐全，发证合法，但不宜适用维持判决，采用驳回诉讼请求的判决较稳妥，不妨碍行政机关日后可能作出的注销登记。
5.当事人应及时主张权利，以避免风险。
依照法律规定，登记机关办理产权登记，为依申请的行政行为，没有当事人的申请，就无法启动登记程序。因此，在引起产权变动的法律行为成立或法律事实发生后，权利人必须在法定期限内向登记机关主张权利、办理登记，这样才能保护自己的权利，避免风险。
（江苏省扬中市中级人民法院　余新优　宗鸣）