（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：辽宁省辽阳市文圣区人民法院（2009）文行初字第4号判决书。
二审判决书：辽宁省辽阳市中级人民法院（2009）辽阳行终字第53号判决书。
3.诉讼双方
原告（被上诉人）：赵某，女，汉族，现住灯塔市，无职业。
委托代理人：庞艳春，辽宁金正律师事务所律师。
被告（上诉人）：辽阳市劳动和社会保障局。
法定代表人：谷某，该局局长。
委托代理人：王某，该局工伤保险科科长。
委托代理人：刘某，该局法制科科长。
第三人：辽阳工贸建筑工程有限公司。
法定代表人：张某，该公司经理。
委托代理人：周某，该公司项目经理。
5.审判机关和审判组织
一审法院：辽宁省辽阳市文圣区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张丽；审判员：王常伟、郑宝和。
二审法院：辽宁省辽阳市中级人民法院
合议庭组成人员：审判长：由风；审判员：刘大钧；代理审判员：赵毅。
6.审结时间
一审审结时间：2009年6月12日。
二审审结时间：2009年8月17日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
被告于2008年12月29日作出辽市劳社工伤认字［2008］5X1号工伤认定决定书，认定刘某1不是工亡。
（2）原告诉称
其与死者刘某1是夫妻关系，刘某1是第三人辽阳工贸建筑工程有限公司的钢筋工。2008年6月12日22时左右，刘某1下班骑摩托车回家途中遭遇交通事故，导致颅脑损伤死亡。该事故经辽阳市交通警察支队认定，肇事的机动车负全部责任，刘某1无责任。被告以刘某1是无驾驶证驾驶无牌照摩托车认定不是工亡是错误的，请求法院依法撤销被告对刘某1的工伤认定决定书，重新作出工伤认定决定书。
（3）被告辩称
被告辽阳市劳动和社会保障局辩称，原告赵某之夫刘某1在2008年6月12日22时因机动车肇事死亡，经交通警察支队认定，刘某1无驾驶证驾驶无牌照两轮摩托车。根据国务院《工伤保险条例》第十六条第（一）项因犯罪或者违反治安管理伤亡的不得认定为工伤的规定，认定刘某1不是工亡，请求法院维持被告作出的工伤认定结论。
（4）第三人述称
第三人辽阳工贸建筑工程有限公司述称，2008年6月12日原告之夫刘某1等6人于当日晚下班后并没有立即回家，而是到附近的一家饭店吃饭，刘某1喝了白酒又喝了啤酒，然后驾无照摩托车离开，刘某1本人没有驾驶证，其行为违反了《治安管理处罚条例》的规定。而且，刘某1从单位到家正常行驶时间应为20分钟左右，但刘某1下班后去饭店吃饭近2个小时后才骑车从饭店离开，之后途中发生的交通事故，不能视为正常的上下班时间。被告对刘某1的死亡认定非工伤是正确的，请求法院给予维持。
2.一审事实和证据
辽宁省辽阳市文圣区人民法院经公开审理查明：原告赵某之夫刘某1系第三人辽阳工贸建筑工程有限公司临时工人。2008年6月12日22时左右，刘某1下夜班无驾驶证驾驶两轮摩托回家途中，行驶至灯塔市沈营线二道沟桥北被一辆蓝色货车同方向相撞，蓝色货车逃离现场，导致刘某1脑干损伤，经抢救无效于次日死亡。经辽阳市公安局交通警察支队认定，货车负事故的全部责任；刘某1无事故责任。原告于2008年11月28日向被告辽阳市劳动与社会保障局申请对刘某1认定工伤。被告于2008年12月29日作出辽市劳社工伤认字［2008］5X1号工伤认定决定书，认定刘某1不是工亡。原告不服向辽宁省劳动和社会保障厅申请行政复议，辽宁省劳动和社会保障厅于2009年2月25日作出行政复议决定书，维持被告作出的辽市劳社工伤认字［2008］5X1号工伤认定决定书，原告不服向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）工伤认定申请表、死亡证明、身份证、仲裁裁决书，证明工伤认定申请人提交材料情况。
（2）交通事故认定书，证明刘某1无证驾驶无牌照摩托车事实。
（3）工伤认定决定书，证明具体行政行为内容。
3.一审判案理由
辽宁省辽阳市文圣区人民法院经审理认为：原告之夫刘某1与第三人存在劳动关系。刘某1在下班途中受到机动车事故伤害死亡，原告有权向被告申请劳动工伤认定。被告具有作出工伤认定的行政职权。被告以刘某1无驾驶证驾驶无牌摩托车发生交通事故为由，依据《工伤保险条例》第十六条第（一）项“因犯罪或者违反治安管理伤亡的不得认定为工伤”的规定认定刘某1不是工亡属适用法律法规错误。2006年3月1日实施的《治安管理处罚法》并没有关于无证驾驶摩托车属于违反治安管理行为的规定，被告无权依照事故认定书中无证驾驶的内容直接认定刘某1无证驾驶行为构成违反治安管理。被告认定刘某1违反治安管理无法律依据，故被告作出的被诉具体行政行为属适用法律法规错误，依法应予以撤销。关于原告要求撤销被诉的具体行政行为，重新对刘某1作出工伤认定的理由成立，本院予以支持。
4.一审定案结论
辽宁省辽阳市文圣区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第二目之规定，作出如下判决：
（1）撤销被告辽阳市劳动和社会保障局2008年12月29日作出的辽市劳社工伤认字［2008］5X1号工伤认定决定书。
（2）被告辽阳市劳动和社会保障局对原告赵某之夫刘某1是否构成工伤重新作出认定。
本案诉讼费50元，由被告辽阳市劳动和社会保障局承担。
（三）二审诉辩主张
1.上诉人诉称
《工伤保险条例》是2004年1月1日起开始施行，该条例所述违反治安管理的行为，指的是当时生效的《中华人民共和国治安管理处罚条例》中规定的行为，无证驾驶机动车行为即属规定的违法行为，无证驾驶机动车既是违反道路交通安全管理行为，也是违反治安管理行为，所以不应认定工伤。请求二审法院维持我局作出的辽市劳社工伤认字［2008］5X1号认定结论。
2.被上诉人辩称
交通事故发生在2008年6月12日，《中华人民共和国治安管理处罚法》于2006年3月1日起实行，《治安管理处罚条例》同时废止，废止的法律法规不能指导在其废止后发生的法律事件。《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定的违反治安管理的行为要依据《治安管理处罚法》的规定认定，被答辩人无权依照事故认定书中无证驾驶摩托车的内容直接认定刘某1无证驾驶的行为是不是违反治安管理的行为，请求驳回被答辩人的上诉请求，维持一审判决。
（四）二审事实和证据
辽宁省辽阳市中级人民法院经审理，查明的事实与一审法院认定的事实一致。对于上诉人向原审法院提供的证据——工伤认定申请表、死亡证明、身份证、仲裁裁决书以及交通事故认定书，予以确认；另外，工伤认定决定书系被诉具体行政行为，不属证据范畴，不予确认。
（五）二审判案理由
辽宁省辽阳市中级人民法院经审理认为：上诉人辽阳市劳动和社会保障局依法具有作出本案被诉具体行政行为的职权，但其依据《工伤保险条例》第十六条第（一）项之规定，以刘某1无证驾驶无牌照摩托车发生交通事故认定不是其工亡，属于适用法律错误，《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定“因犯罪或者违反治安管理伤亡的”不认定工伤，而刘某1无证驾驶无牌照摩托车的行为是否属于违反治安管理的行为，上诉人无权直接认定。《中华人民共和国治安管理处罚法》与《中华人民共和国道路交通安全法》同为全国人大常委会颁布的法律，在法律效力上没有高低之分、先后之别，应在各自的调整范围内适用，一般情况下不能把违反道路交通管理行为视为违反治安管理行为，按照行政法规的规定，确认行为人有无违反治安管理行为的权力在公安机关，其他任何部门无权行使。因此，劳动部门在以《工伤保险条例》第十六条为据不认定工伤时，须以公安机关生效的决定为依据，而不是劳动部门认为“违反治安管理”而不予认定工伤。且交通事故责任认定本起交通事故刘某1无事故责任。故上诉人辽阳市劳动和社会保障局依《工伤保险条例》第十六条第（一）项认定刘某1不是工亡错误，其上诉理由不能成立，本院不予支持。
（六）二审定案结论
辽宁省辽阳市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人承担。
（七）解说
1.背景情况分析
《工伤保险条例》的颁布实施是我国社会保障体系建设的一件大事，对进一步完善我国社会保障法律体系建设，加快推进工伤保险事业发展已经并将持续发挥重要作用。工伤保险的核心功能和作用是化解和分散工业化过程中产生的职业危害和安全生产事故风险，确保劳动者在遭受事故伤害和患职业病时能够及时获得医疗救治、经济补偿和康复治疗，减轻职业危害和安全生产事故给劳动者本人、家庭及社会带来的负面影响，维护社会的和谐稳定。国务院《工伤保险条例》第十四条规定了认定工伤的情形，其中第（六）项规定在上下班途中受到机动车事故伤害的为认定工伤情形，第十六条又规定了不得认定为工伤或者视同工伤的情形，其中第（一）项规定“因犯罪或者违反治安管理伤亡的”不得认定为工伤。本案中申请人之夫刘某1在下班途中无证驾驶无牌照摩托车发生交通事故而死亡，这其中就涉及刘某1无证驾驶无牌照摩托车的行为是否属于违反治安管理的行为。原《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十七条第（二）项规定：“违反交通管理，有下列第一项到第六项行为之一的，处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告……（二）无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的……”而2006年3月1日起实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》并未规定无证驾驶机动车辆属于违反治安管理的行为，那么究竟该如何适用法律法规，《工伤保险条例》的内容是否应随着相关法律法规的改变及时完善，这是一个亟须解决的问题。
2.确立裁判要点的理由
本案的焦点问题是：刘某1无证驾驶无牌照摩托车行为是否属于违反治安管理的行为；违反治安管理的行为应由谁来认定；劳动行政部门是否有权认定违反治安管理的行为。
原《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十七条规定了对违反交通管理的行为的处罚条件，将无证驾驶行为规定为违反治安管理的行为，而2006年3月1日起实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》明确废止了治安管理处罚条例，且不将交通管理纳入治安处罚法中。《中华人民共和国治安管理处罚法》第六十四条对于非法驾驶交通工具的处罚有两项，一是“偷开他人机动车”，二是“未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶的”，这其中并未包含无证驾驶摩托车的行为，刘某1无证驾驶行为属违反道路交通管理的行为，但是，违反道路交通管理的行为并不一定属于违反治安管理的行为。
违反治安管理的行为应受到行政处罚，行政处罚对相对人来说为负担行政行为，行政行为的基本规则为职权法定，越权无效。行政机关只有在法律法规明确授权的情况下才可作为。违反治安管理的行为，只能由公安机关认定，其他行政部门无此权力，因此本案中，辽阳市劳动和社会保障局将刘某1无证驾驶行为认定为违反治安管理行为是错误的，其以此为依据认定刘某1死亡不视同工亡，属适用法律错误，故对该具体行政行为予以撤销是正确的。
3.其他问题
通过审理本案，笔者认为该案的主要焦点问题是《工伤保险条例》与《中华人民共和国治安管理处罚法》内容的相互衔接问题，《工伤保险条例》是2004年1月1日起实施，《中华人民共和国治安管理处罚法》是2006年3月1日起实施，《工伤保险条例》没有随着《中华人民共和国治安管理处罚法》的实施而进一步修改、完善，部分内容仍是治安管理处罚条例中的内容。而现实生活中无证驾驶的事件层出不穷，各地对工伤保险实施办法规定不尽相同，出现同事不同判的事件也不足为奇，这在一定程度上削弱了法律的权威性，同时对诉讼主体也是不公平的，因此，相关部门及时修改完善法律法规是刻不容缓的，这样才能充分保障诉讼当事人的合法权益。
（辽宁省辽阳市文圣区人民法院 张丽）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2010年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第231 - 235 页
