（一）首部
1．判决书字号
一审判决书：重庆市南川区人民法院（2013）行初字第7号判决书。
二审判决书：重庆市第三中级人民法院（2013）行终字第31号判决书。
3．诉讼双方
原告（上诉人）：杨某。
委托代理人：杨某1。
被告：（被上诉人）重庆市南川区国土资源和房屋管理局。
法定代表人：王某，局长。
委托代理人：李如霞，重庆祥永律师事务所律师。
5．审判机关和审判组织
一审法院：重庆市南川区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：鲁朝伦；代理审判员：刘利；人民陪审员：罗富贵。
二审法院：重庆市第三中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨煜；审判员：邵瑞一；代理审判员：张艳。
6．审结时间
一审审结时间：2013年4月3日。
二审审结时间：2013年11月19日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
2010年10月8日，重庆市人民政府作出渝府地[2010]883号《关于南川区实施大观镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，批准同意南川区将大观镇观音桥村居委1组、2组、3组、7组集体农用地2.6457公顷（其中耕地2.5020公顷）连同未利用地0.0700公顷转为建设用地并予征收，另征收集体建设用地0.5327公顷。
2012年5月15日，南川区国土房管局对加油站片区构附物、用土等情况进行现场测量（其中包含杨某占地修建的猪圈），并记录在案。其后，南川区国土房管局对杨某占地修建猪圈的情况进行调查，并制作调查笔录。2013年1月5日至11日南川区大观镇工作人员多次找杨某就猪圈问题进行了协商。同月16日，南川区国土房管局对杨某违法占地建房案进行了会审。次日，该局作出南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。该决定书认定被处罚人杨某于2001年未经批准在观音桥村7组（小地名加油站）非法占地建房，经南川区国土房管局现场丈量，其修建的房屋占地230平方米，建筑面积230平方米。被处罚人杨某非法占地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出责令被处罚人杨某5日内自行拆除该违法建筑物的处罚决定。逾期不自行拆除，南川区国土房管局将依据《中华人民共和土地管理法》第八十三条和《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定，予以强制拆除。强制拆除该违法建筑物的费用由被处罚人杨某承担。
（2）原告诉称
原告诉称，2001年6月原告响应当地政府号召，经本社村民讨论同意，在其承包地上修猪圈养猪，并与本社签订了《协议书》。2003年7月23日又签订了《还耕协议书》，使用年限25年。此后，原告办理了工商执照和税务登记证。2004年2月29日获得了南川农业局颁发的《养猪专业大户证书》。政府一直知道其修建猪圈养猪的事实，为何要时隔10多年后才对其进行处罚？该处罚违反了《行政处罚法》第二十九条的规定，属于违法处罚，应予撤销。同时，被告适用的法律条文应是针对永久性建设，不适用于其修建的猪圈，被告适用法律错误。故请求撤销被告于2013年1月17日作出的南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。
（3）被告辩称
被告辩称，被诉具体行政行为主体适格，事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求维持南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。
2.一审事实和证据
重庆市南川区人民法院经公开审理查明：杨某系重庆市南川区大观镇观音桥村7组（以下简称观音桥村7组）村民。2001年，杨某利用其承包田修建猪圈用于养殖生猪。其后，杨某与观音桥村7组签订协议书，该协议书约定:"本社社员杨某建房占地285平方米，房屋坐西向东，左与文某相邻，右与加油站围墙边水沟为界，前排面与文某相齐，向公路延伸2.7米，向后总长度22.2米，宽12.8米。生产队收土地补偿费3408元。"杨某分别于2002年2月26日和2003年3月16日向观音桥村7组缴清了该土地补偿费3408元。2003年7月23日，杨某与观音桥村7组签订《还耕协议书》，该协议书约定："一、经乙方（杨某）申请，甲方（观音桥村7组）同意，在该组承包田修建临时猪圈，发展生猪：占地面积680平方米，占地类别一类，使用年限二十五年。二、乙方在使用期内不得改变申请批准用途，不得污染环境。否则甲方有权责令乙方拆除，并按照《土地管理法》的有关规定严肃处理。三、乙方使用期满后，立即自行拆除还耕，否则甲方将按标准收取复垦费10元／平方米。四、此协议一式四份，甲乙双方、村委会、国土管理部门各一份。"2004年2月29日，杨某取得了原南川市农业局颁发的2003年度《养殖专业大户证书》。2005年1月18日，杨某取得了个体工商户营业执照；次日，取得了税务登记证。2010年10月8日，重庆市人民政府作出渝府地[2010]883号《关于南川区实施大观镇城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，批准同意南川区将大观镇观音桥村居委1组、2组、3组、7组集体农用地2.6457公顷（其中耕地2.5020公顷）连同未利用地0.0700公顷转为建设用地并予征收，另征收集体建设用地0.5327公顷；批准同意南川区大观镇观音桥村居委1组36名、2组5名、3组24名、7组8名农村居民转为城镇居民，由南川区依法予以妥善安置，并对符合参加基本养老保险条件的人员办理社保手续。
2012年5月15日，南川区国土房管局对加油站片区构附物、用土等情况进行现场测量（其中包含杨某占地修建的猪圈），并记录在案。其后，南川区国土房管局对杨某占地修建猪圈的情况进行调查，并制作调查笔录。2013年1月5日至11日南川区大观镇工作人员多次找杨某就猪圈问题进行了协商。同月16日，南川区国土房管局对杨某违法占地建房案进行了会审。次日，该局作出南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。该决定书认定被处罚人杨某于2001年未经批准在观音桥村7组（小地名加油站）非法占地建房，经南川区国土房管局现场丈量，其修建的房屋占地230平方米，建筑面积230平方米。被处罚人杨某非法占地建房的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十四条的规定。依照《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，作出责令被处罚人杨某5日内自行拆除该违法建筑物的处罚决定。逾期不自行拆除，南川区国土房管局将依据《中华人民共和土地管理法》第八十三条和《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定，予以强制拆除。强制拆除该违法建筑物的费用由被处罚人杨某承担。该决定书于当日送达。
上述事实有下列证据证明：
南川区国土房管局向一审法院提供了以下证据：
1、违法案件调查笔录；
2、违法案件现场勘测笔录；
3、现场测量记录；
4、对杨某的调查笔录；
5、对杨某的谈话笔录（四次）；
6、个体工商户营业执照和税务登记证、养殖专业大户证书；
7、南川区国土房管局案件会审结论；
8、南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》及公文送达回证和送达时的照片。
拟证明被诉具体行政行为事实清楚、程序合法。
南川区国土房管局向一审法院提供了作出具体行政行为的依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复（（1997）法行字第26号）、《中华人民共和国土地管理法》、《重庆市土地管理规定》以及《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资法[2010]155号）。
杨某向一审法院提供了下列证据：
1、南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。拟证明杨某向法院起诉符合起诉条件。
2、杨某与观音桥村七组签订的《协议书》、《还耕协议书》及收据两份、个体工商户营业执照、税务登记证、养殖专业大户证书。拟证明杨某占地修猪圈经当地政府和有关职能部门准许。
3.一审判案理由
重庆市南川区人民法院经审理认为：南川区国土房管局是本行政区域内的土地行政主管部门，查处土地违法行为是依法行使职权的合法行为，应予支持。杨某修建猪圈占地系临时用地的建设行为，应报经县级以上人民政府土地管理部门批准。南川区国土房管局提供的决定书与杨某提供的决定书对占地地名的表述不完全相同属工作瑕疵，不影响被诉具体行政行为的合法性。南川区国土房管局在《限期拆除非法占地建筑物决定书》中引用《重庆市城乡规划条例》第七十七条规定的行为，属引用不当，应予以纠正，但仍不影响被诉具体行政行为的合法性。因此，杨某的诉讼理由不能成立，不应予以支持。南川区国土房管局的答辩理由成立，应予支持。。
4．一审定案结论
重庆市南川区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（一）项的规定，作出如下判决：
维持南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。
案件受理费50元，由杨某负担
（三）二审诉辩主张
上诉人杨某（原审原告）不服上述行政判决，向本院提起上诉，其主要理由为：1、杨某与观音桥村7组签订的《还耕协议书》中约定，杨某占地修猪圈的使用年限为25年，25年的时间显然不是临时用地，一审判决认定杨某修建猪圈占地系临时用地的建设行为错误，按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，杨某修建猪圈的类型应当属于设施农用地；2、杨某与观音桥村7组签订《还耕协议书》后交给了农业社、村委会和大关镇国土管理部门，应视为杨某对占用土地提出了申请，符合国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条的规定，同时根据该通知第四条的规定，对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，应当妥善处理，而不应进行行政处罚；3、本案当事人双方所持有的限期拆除非法占地建筑物决定书中认定的占地地名表述不一致，以及该决定书中引用《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定，均对被诉具体行政行为的合法性产生实质了影响，被诉具体行政行为违法；4、本案涉案的土地系设施农用地，而非建设用地，南川区国土房管局以杨某违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定对其作出行政处罚，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，改判撤销南川区国土房管局作出的南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》。
被上诉人南川区国土房管局（原审被告）辩称，杨某在没有完善用地批报手续的情况下，占地修建猪圈，且该违法占地行为一直处于持续状态，违法行为并未终了，南川区国土房管局对其作出的处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确，一审判决并无不当，请求二审法院予以维持。
（四）二审事实和证据
重庆市第三中级人民法院经审理，认为南川区国土房管局向一审法院提供的证据2，没有当事人杨某的签字，也未注明当事人杨某未签字的原因，不符合行政诉讼证据规则对该证据的要求，不予采信；南川区国土房管局向一审法院提供的其余证据以及杨某向一审法院提供的证据，具有真实性、合法性和关联性，均予以确认。
重庆市第三中级人民法院经审理，另查明杨某与南川区国土房管局分别持有的南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》中对非法占地建房位置的表述不完全相同，即送达杨某的决定书中认定非法占地建房的位置为观音桥村7组（小地名加油站），南川区国土房管局用于存档的决定书中认定非法占地建房的位置为本社集体耕地上（小地名加油站）。现杨某占地修建的建筑物（猪圈）已经被强制拆除。确认的其余案件事实与一审法院查明的相同。
（五）二审判案理由
杨某先后与观音桥村7组签订《协议书》和《还耕协议书》，对占用集体土地修建猪圈的相关事项进行约定，缴纳土地补偿费，并将《还耕协议书》交观音桥村7组、观音桥村村委会及大观镇国土管理部门各一份，应当认为杨某占用集体土地修建猪圈得到了观音桥村7组、观音桥村村委会的同意以及大观镇国土管理部门的批准。杨某响应当地政府号召占用集体土地修建猪圈用于发展生猪养殖，其用地应属于直接用于经营性养殖的畜禽舍农业设施用地，即设施农用地。本案中，杨某修建猪圈用地属于设施农用地，其用地得到了观音桥村7组和观音桥村村委会的同意及大观镇国土管理部门的批准，虽一直未能完善用地审批手续，但按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，对于历史遗留的、尚未办理用地审批手续的设施农用，应当予以妥善处理。杨某自2001年用地修建猪圈至今已有十余年，期间具有相应职权的行政机关一直未对杨某的用地行为进行处理，现因该土地涉及土地征收才对杨某作出行政处罚，其目的不正当，该处罚决定不具有合理性。本案系土地行政处罚案，属于《中华人民共和国土地管理法》调整的范围，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，南川区国土房管局并不具有强制执行权，其在被诉限期拆除非法占地建筑物决定书中援引《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定赋予自己强制执行权，与前述法律、法规相悖，属适用法律、法规错误。
综上所述，杨某为响应当地政府号召发展生猪养殖，占用集体土地修建猪圈已有十余年，虽未能完善用地审批手续，但按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，应当予以妥善处理，而不宜作出行政处罚。南川区国土房管局在被诉被诉限期拆除非法占地建筑物决定书中引用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定赋予自己强制执行权，适用法律、法规错误，其作出的被诉具体行政行为应当予以撤销。由于杨某占用集体土地修建的建筑物（猪圈）已经被强制拆除，不具有可撤销的内容，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项的规定，应当确认被诉具体行政行为违法。杨某依法享有申请行政赔偿的权利。因此，杨某的上诉理由成立，本院对其上诉请求予以支持。原审判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误，依法应予改判。
（六）二审定案结论
重庆市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，作出如下判决：
一、撤销重庆市南川区人民法院（2013）南川法行初字第00007号行政判决；
二、确认重庆市南川区国土资源和房屋管理局于2013年1月17日作出的南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》违法。
本案一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由重庆市南川区国土资源和房屋管理局负担。
（七）解说
1．依据国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，设施农用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。《通知》规定，要严肃查出设施农用地中违法违规用地行为。对未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。但同时《通知》又规定，对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。杨某十多年前为响应当地政府号召发展生猪养殖而占用集体土地修建猪圈。尽管其不具有完善的用地手续，属于违法用地，但依据该《通知》的精神，对此类历史遗留问题应当妥善处理而不应当进行行政处罚。本案正是一个准确适用该规范性文件解决纠纷的典型案例，具有指导意义。
2．本案在办理过程中存在着两种处理意见：一种意见是，只确认重庆市南川区国土资源和房屋管理局作出的南川国土房管[限拆]（2013）第901号《限期拆除非法占地建筑物决定书》中赋予其自身强制执行权的行为违法。因本案系土地行政处罚案，属于《中华人民共和国土地管理法》调整的范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定，重庆市南川区国土资源和房屋管理局作出《限期拆除非法占地建筑物决定书》中赋予自己强制执行权错误，应当确认该赋权行为违法。另一种意见是，处罚决定全部违法，应当全部予以撤销。最终判决采纳了第二种意见。理由有以下几点：首先，重庆市南川区国土资源和房屋管理局没有作出处罚的法律依据。尽管行政机关主张杨某没有完善用地批报手续占地修建猪圈，且该违法占地行为一直处于持续状态，违法行为并未终了，但正是由于该行为持续了十多年之久，属于历史遗留问题。依据《通知》精神，尽管不能认定杨某的行为合法，但也不能给予行政处罚，行政机关的处罚行为没有法律依据。其次，行政机关的处罚行为之目的具有明显的不正当性。杨某十多年前响应号召发展养殖业，与村社签订《协议书》和《还耕协议书》，并缴纳了土地补偿费，还将《还耕协议书》交给了村组、村委会及镇国土管理部门各一份。在当时的情况下，其行为可视为相关国土部门的认可。而在十多年后，因重庆市人民政府作出对杨某修建猪圈所在地的征收，结合南川区大观镇工作人员多次找杨某就猪圈问题进行了协商等情况，可以认定重庆市南川区国土资源和房屋管理局作出处罚决定具有不正当目的的考量。最后，南川区国土房管局在处罚决定书中引用《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定赋予自己强制执行权的行为违法，应当予以撤销。但因不具有撤销内容而确认其行为违法，并告知杨某其具有申请国家赔偿的权利，正确的维护了其合法权益。
（袁钦明）
【裁判要旨】行政相对人为响应当地政府号召发展经营业务多年，虽未能完善用地审批手续，但按照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》的规定，应当予以妥善处理，而不宜作出行政处罚。
