（一）首部

1.判决书字号：江苏省南京市白下区法院（2000）白行初字第15号。

2.案由：不服交通管理行政处罚案。

3.诉讼双方
原告：杨某，男，1962年12月12日生，汉族，江苏省南京水泥工业设计所工程师。
被告：南京公安局交通管理局第二大队。
法定代表人：于某，大队长。
委托代理人：芮某，男，1953年7月30日生，汉族，该大队民警。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省南京市白下区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王燕静；代理审判员：周彬、李璇。

6.审结时间：2000年4月10日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1999年11月18日原告杨某骑自行车在本市长白街由南向北行驶时，闯红灯违章，被告交管局二大队依照《南京市道路交通管理规定》第五十三条的规定对其实施50元罚款的当场处罚，原告杨某本人认可签字并交纳了50元罚款，事后，杨某不服，向南京市公安局白下区公安分局提出复议申请，复议机关于1999年12月23日做出维持罚款50元的复议决定，原告不服，遂向白下区人民法院提出行政诉讼，请求法院依法判决撤销被告对原告罚款50元的处罚决定，并承担本案的诉讼费用。

2.原告诉称：1999年11月18日，原告杨某骑自行车在南京市长白街附近违章行驶，被市交管局二大队罚款50元，被告的处罚是错误的，因为根据《江苏省道路交通管理条例》第五十九条第二款之规定，对原告的违章行为只能处5元罚款或警告，而被告适用法律错误，滥用行政职权的违法行政行为，侵犯了原告的合法权益，故请求法院依法判决撤销被告的行政处罚决定，退还多收的45元罚款，并承担本案的诉讼费用。

3.被告辩称：原告杨某骑自行车经过路口，遇信号灯应自觉停止，而原告却闯红灯，被本大队执行民警予以纠正，根据《南京市道路交通管理规定》第二十四条第四项规定：非机动车行驶遇到停止信号时，不得越过停止线或者用绕行、推行的方法通过路口，故根据第五十三条的规定对其开具公安交通管理当场处罚决定书，罚款50元，原告本人签字认可，被告对原告的处罚行为事实清楚，程序合法，符合有关法律规定。所做出的具体行政行为合法正确，请求法院依法维持，驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
南京市白下区人民法院经公开审理查明：1999年11月18日，原告杨某骑自行车在南京市白下区长白街行驶，经路口遇红色信号灯未停，违章闯红灯，被告大队执行民警谢某对原告的违章行为予以纠正，并开具公安交通管理当场处罚决定书，对原告处以罚款50元，经原告本人认可签字，同时到附近银行交纳了50元的罚款，事后原告认为被告对自己违章给予50元罚款是错误的，违反了《江苏省道路交通管理条例》第五十九条第二款之规定，只能处5元罚款或者警告，罚款的数额偏高，适用的《南京市道路交通管理规定》与国家的法规有抵触，故向市公安局白下分局提出复议申请，白下公安分局于12月23日做出维持罚款50元的处罚决定，原告不服遂于2000年1月11日向法院提起行政诉讼。
本案在审理过程中，双方对原告违章的事实没有异议，只是对适用法律是否正确观点不一致，原告认为：被告适用的《南京市道路交通管理规定》中对非机动车违章处以50元罚款，与《江苏省道路交通管理条例》中对同样违章的行为处罚标准不一致，二部地方性法规相抵触，当下级法规与上级法规相抵触时，下级法规无效。被告认为：《南京市道路交通管理规定》是一部地方性法规，于1995年8月11日经江苏省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准，是一部合法有效的地方性法规，至于原告所述的该法规中有关条款与上级法规的条款相抵触的观点，因自己是执法机关，只要该法规未宣布废止，自己就只管执行。
审理中，被告也认为原告所述意见有一定的道理，故主动找到原告杨某，退回45元罚款。原告因被告在诉讼期间主动变更具体行政行为，故向本院要求申请撤回对被告的起诉。
上述事实有下列证据证明：
1.原、被告的陈述。
2.道路违章缴款凭证。
3.复决字（99）第4号行政复议决定书。
4.原告的撤诉申请。

（四）判案理由
南京市白下区人民法院认为：原告杨某骑自行车遇红色信号灯时闯红灯，违反了交通规章，事实清楚，被告依职权进行处理，其行为是合法的，但被告在适用法律上，依据《南京市道路交通管理规定》第二十四条第四项、第五十三条，根据该规定对非机动车行驶违章处50元以下罚款或警告，而根据《江苏省道路交通管理条例》第三十七条、第五十九条规定，对非机动车违章行驶处5元罚款或者警告，两部地方性法规在罚款的数额上相抵触，且层级不一致，存在冲突，根据法律法规出现层级冲突时的选择适用规定，应予以撤销。但因被告已认识到自己的错误，自觉改变了具体行政行为，原告已达到了诉讼目的，故申请撤回起诉，经本院审查：原告申请撤诉系本人真实意志的表示，且无规避法律的行为，故本案书面裁定，准许原告杨某撤回起诉。本案以撤诉方式结案。

（五）定案结论
江苏省南京市白下区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条规定，裁定如下：
准许原告杨某撤回起诉。
案件受理费25元，由被告负担。

（六）解说
本案被告对原告杨某违章行为，依职权进行处罚的行政行为是积极合法的，但在具体选择行政处罚的标准时适用法律不当，属违法行政，应当予以撤销。本案虽小，但所反映的问题在南京市具有普遍性，因此影响很大。
1.行政立法不够严密，导致行政法规的相互矛盾和抵触。由于历史原因，人们的法律意识普遍淡漠，在城市交通中，行人及非机动车违章现象尤其严重。为此，南京市人大常委会于1995年7月制定了一部《南京市道路交通管理规定》的地方性法规，其中规定对非机动车违章处5元～50元的罚款。南京市的交警部门在具体适用这一规定的过程中却一直按50元的标准实施罚款。从加大执法力度整治交通秩序的角度来看，这一措施确实起到很大的作用，公民遵守交通法规的意识普遍得到了增强，违章现象大大减少。
但是《南京市道路交通管理规定》是于1995年7月29日经南京第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议制定，于同年8月11日经江苏省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议的批准于同年10月1日起正式施行。而《江苏省道路交通管理条例》于1995年4月14日经江苏省第八届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过并于同年6月1日实施，其中规定对非机动车交通违章只能处以5元的罚款。两部对于同一违章行为处罚规定相异的地方性法规前后相继四个月在同一地域里同时生效，表明地方行政法规在制定过程中存在严重疏漏。首先，当下级法在制定时应注意是否与上级法有相抵触的地方，而《南京市道路交通管理规定》的起草和通过却没能避免这方面的问题。其次，南京市人大制定的法规按规定在报请省人大批准时，上级立法机关审查不严予以批准，导致两部有相抵触规定的法规在同一地区同时施行。
2.行政机关在行政执法中存在着利益偏好。当行政法规对行政处罚的规定有冲突时，又为行政机关实现利益偏好提供了便利。《江苏省道路交通管理条例》规定对非机动车违章罚款以5元为上限，而《南京市交通管理条例》的规定为罚款5元～50元，同一违章行为在适用处罚数额不一致时，执法机关从自身利益出发，往往认为执行本级人大的行政法规更为有利，因此制定同一格式的文本，一律按50元处罚，并一直延续5年多，损害了众多相对人的合法权益。
3.审判机关依据法律法规出现层级冲突时选择适用法律的原则规定，纠正执法机关的违法行政行为，促使执法机关依法行政。本案审理的关键是审理行政机关做出行政处罚的具体行政行为适用法律是否得当。依据上级法优于下级法的原则，法院认定交通管理部门做出的行政处罚决定运用法律不当，判决撤销该具体行政行为，从而避免了由于行政立法冲突给行政执法带来的矛盾，约束行政机关的行政行为，维护了相对人的合法利益，这正是本案审理的一大特点。
4.本案审理取得了良好的社会效果。本案的产生是公民社会主义法治意识增强的体现，本案的审理又进一步促进了社会的行政法治意识的提高。自本案以后，本市各区法院相继受理了数十起该类型的诉讼案件。人民法院都能依据下位法服从上位法的原则予以审结。在诉讼中，被告都能认识到其行政行为的瑕疵，主动变更具体行政行为，原告也均申请撤回起诉。为此，市公安局内部规定，对非机动车违章一律按5元处罚，市人大也决定重新修改此项法规，使其与省级法规的规定一致。目前，我国的《立法法》已经出台实施，这为保证我国行政立法的完善和法律规定内部的和谐统一提供了立法的法律依据；人民法院通过对此类案件的审理，对促进立法的完善，解决执法的混乱提供了司法保证，同时也为促进我国行政法治水平的提高，适应我国加入WTO以后对行政法治的更高要求打下良好的基础。
（王燕静）