1．判决书字号
一审判决书：陕西省西安市中级人民法院（1990）行初字第5号。
二审判决书：陕西省高级人民法院（1996）行终字第1号。

2．案由：不服土地确权案。

3．诉讼双方
原告（被上诉人）：周至县富仁乡新农村村民委员会。
法定代表人：穆某，主任。
二审委托代理人：穆某1，该村村民。
原告（被上诉人）：周至县水电局。
法定代表人：刘某，局长。
一审委托代理人：张某，周至县司法局干部。
二审委托代理人：尚某，周至县水电局干部。
被告（上诉人）：陕西省人民政府。
法定代表人：程某，省长。
一、二审委托代理人：谭某，陕西省土地管理局副局长。
一、二审委托代理人：王周户，陕西省第四律师事务所律师。
第三人（上诉人）：兴平市汤坊乡龙兴村村民委员会。
法定代表人：杨某，主任。
一审委托代理人：岳某，该村村民。
二审委托代理人：尹某，该村村民。
第三人（被上诉人）：周至县人民政府。
法定代表人：任某，县长。
一、二审委托代理人：许某，周至县工商行政管理局副局长。
二审委托代理人：张某，周至县人民政府法制办公室干部。
第三人（被上诉人）：兴平市人民政府。
法定代表人：任某1，市长。
一、二审委托代理人：蔡某，兴平市土地管理局干部。
一、二审委托代理人：彭某，兴平市政协干部。

4．审级：二审。

5．审判机关和审判组织
一审法院：西安市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李志强；审判员：杨桂全、崔战友；代理审判员：邵永利、李玲。
二审法院：陕西省高级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李如山；审判员：傅深铭、宋龙凌。

6．审结时间
一审审结时间：1995年12月25日（依法延长审限）。
二审审结时间：1996年8月29日（依法延长审限）。

1．一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：1989年8月，原告周至县富仁乡新农村（以下简称新农村）与兴平县汤坊乡龙兴村（以下简称龙兴村）为两县交界处渭河南岸的1083亩耕地的权属争议发生群众性的械斗。陕西省人民政府经过调查后，于1990年10月5日作出《关于新农村与龙兴村渭河南岸滩地权属争议问题的处理决定》。该决定确认渭河南岸的1083亩滩地属龙兴村集体所有，新农村在其中占用的95亩滩地归还龙兴村；为减少护堤与耕作的矛盾，周至县在争议地上修建的1700米河堤，由兴平县人民政府管理。原告新农村对该决定不服，向西安市中级人民法院提起行政诉讼。西安市中级人民法院受理后又追加周至县水电局为本案的共同原告。
（2）原告新农村诉称：新农村在渭河南岸的95亩滩地，自祖辈时就由其耕作。被告处理决定将该地确认给龙兴村所有缺乏事实依据，请求依法予以撤销。原告周至县水电局诉称：渭河南岸的1083亩争议地，在1978年修堤前属国有滩涂。被告处理决定将国有土地确认为龙兴村集体所有，将周至县修建的河堤无偿划给兴平县管理，侵犯了周至县水电局对国有土地及河堤的行政管理权，请求撤销被告的处理决定。
（3）被告陕西省人民政府辩称：处理决定确认1083亩争议地属龙兴村集体所有，证据充分，事实清楚。行政区划和河堤管理权争议不属行政诉讼受案范围，周至县水电局不具备原告主体资格。请求法院依法维持被诉处理决定，驳回周至县水电局的诉讼请求。
（4）第三人周至县人民政府述称：根据周至、兴平两县1958年的协议，兴平县在渭河南岸的耕地自1961年后就应属周至县管辖。被告处理决定将周至县境内的耕地与河堤确定给兴平县管辖，违反了有关行政区划管理法规的规定。
第三人龙兴村和兴平市人民政府认为省政府的处理决定是正确的，请求予以维持。

3．一审事实和证据
西安市中级人民法院经审理查明：新农村所属富仁乡原归兴平县管辖，1958年8月，经省民政厅同意，兴平县将富仁乡划归周至县管辖。同年9月2日，兴平、周至两县达成移交协议，兴平县人民委员会以（58）兴会民字211号文报告省民政厅。省民政厅于同年10月14日以（58）民民字96号文正式通知将富仁乡划给周至县管辖，并抄报国家内务部备案。1961年9月，周至县按照周至、兴平两县1958年协议的规定，将渭河北岸的耕地移交给兴平县，但兴平县未履行协议将渭河南岸的耕地移交给周至县，引起南岸土地权属纠纷。1962年12月15日，咸阳专署召开周至、兴平和户县区划会议，达成协议。协议规定考虑到跨河种地习惯和现在耕种情况，河滩地仍归原生产队耕种，不再变动。周至、兴平两县1958年协议与此协议精神抵触者，以此协议为准。1964年省民政厅作出（64）民民字47号《关于武功、周至两县之间渭河滩地纠纷处理原则的通知》，规定以后均不得越河种地，如再有渭河滩地纠纷，均采用以主流为界的原则处理。此后，渭河南岸的争议滩地长期由兴平县耕种。1978年，周至县人民政府组织群众修建渭河南堤并管理至今，但周至、兴平两县的滩地权属纠纷从未休止。
上述事实有下列证据证明：
（1）兴平县人民委员会（58）兴会民字87号《关于调整行政区划问题的报告》。
（2）1958年9月2日周至、兴平两县《关于移交宋滩、富仁两乡中一些问题的协议》。
（3）兴平县人民委员会（58）兴会民字211号报告。
（4）省民政厅（58）民民字96号通知。
（5）1962年12月15日周至、兴平、户县区划会议达成的协议。
（6）省民政厅（64）民民字47号通知。

3．一审判案理由
一审法院认为：1958年9月2日周至、兴平两县达成的协议，经省民政厅核准，且报国家内务部备案，是真实有效的。1962年12月15日咸阳专署的会议协议部分否定周至、兴平两县1958年协议不当。省政府处理决定中引用的证据，只能证明有关争议滩地的历史状况，不能作为确权的依据。故省政府的处理决定认定事实不清，证据不足，应予撤销。周至县水电局不具备原告主体资格，故其起诉应予驳回。新农村的诉讼请求证据充分，应予支持。

4．一审定案结论
一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、第五十四条第（二）项第一目的规定，判决如下：
1．撤销陕西省人民政府（1990）第177号《关于兴平县汤坊乡龙兴村与周至县富仁乡新农村渭河南岸滩地权属争议问题的处理决定》。
2．驳回周至县水电局之起诉。
本案诉讼费11700元，由陕西省人民政府承担。

（四）二审事实和证据
陕西省高级人民法院经公开开庭审理查明：周至、兴平两县原同属咸阳地区，兴平县的富仁、宋滩两乡位于渭河以南与周至县毗邻，兴平县汤坊乡龙兴村在渭河南岸亦有耕地。1958年8月，经省民政厅批准，兴平县将富仁、宋滩两乡移交周至县管辖。同年9月2日，两县对移交后的遗留问题进行协商，达成了《关于移交宋滩、富仁两乡中一些问题的协议》。该协议第二条规定：周至、兴平两县以渭河为界，现在属渭河北岸兴平社员所有的渭河南岸耕地，以及属渭河南岸周至社员所有的渭河北岸耕地，仍由原社继续耕种，三年后分别移交耕地所在县接管。9月21日，兴平县人民委员会向省民政厅呈报了（58）兴会民字第211号《关于宋滩、富仁两乡划归周至管辖移交情况的报告》，将两县协议作为该报告的附件之一同时上报。10月14日，省民政厅对将富仁、宋滩乡划归周至管辖，以（58）民民字96号文通知省各厅、局、委，并抄报国家内务部。1961年9月，周至、兴平均未履行1958年协议中两县互交渭河南、北岸耕地的约定。1962年12月15日，咸阳专署召开户县、周至、兴平三县区划会议。会议形成的决议规定：查田定产时经过丈量的有证滩地，均按跨河种地习惯和现在耕种情况归原生产队耕种，不再变动；公购粮由耕种土地的生产队向本县政府缴纳；1958年周至、兴平两县交接富仁、宋滩两乡协议如与此决议精神抵触者，以决议为准。1964年，省民政厅作出（64）民民字47号《关于武功、周至两县之间渭河滩地纠纷处理原则的通知》，规定今后渭河两岸有争议的滩地采用以主流为界的原则处理，现渭河南、北岸无争议的耕地仍由原耕种的生产队继续耕种。1978年，周至县政府组织群众修建渭河南岸河堤，新农村与龙兴村为渭河南堤内的1083亩土地的权属发生纠纷，新农村占种了其中的95亩土地。此后，周至县划归西安市管辖，两村的土地权属争议愈演愈烈。
1989年9月，省政府组织调查组对新农、龙兴两村土地权属争议进行调查。龙兴村提供出1952年兴平县政府颁发的五张土地证，该村1955年、1964年、1976年的农业税土地清册，以及1960年、1961年、1964年、1965年和1976年全村耕地面积丈量统计资料等证据，证明其一直耕种的1083亩滩地属龙兴村集体所有的土地。经省政府调查组查证，五张土地证的持证人系龙兴村村民，土地证所载的13块滩地的坐落位置在争议滩地的范围之内，与13块滩地四至毗邻的滩地耕种人共23户，亦均为龙兴村村民。龙兴村提供的农业税土地清册与土地面积丈量统计资料，所记载的滩地面积及增减情况基本一致，特别是1964年“四固定”中的耕地丈量资料，对该村在渭河南岸滩地的数量、位置、地点等记载得比较详细。其中，滩地的南北距离、地面四至参照物，与省测绘局绘制的1964年渭河治理规划现状图和1969年至1975年农业规划现状图中现争议地上的地物图例基本相符。新农村亦向省政府调查组提供了土地证和土地登记资料，经查证，土地证及登记资料记载的土地，均不在现争议滩地的范围之内。省政府根据调查组查证的事实作出处理决定，新农村不服，向西安市中级人民法院提起诉讼。该院1992年1月13日以有关部门正在协调本案争议为由，裁定中止对本案的审理。1995年10月30日追加周至县水电局为共同原告，恢复对本案的审理。
上述事实有下列证据证明：
1．1958年9月2日周至、兴平两县签订的《关于移交宋滩、富仁两乡中一些问题的协议》。
2．省民政厅（58）民民字96号通知。
3．1962年12月15日咸阳专署户、周、兴三县区划会议决议。
4．1964年省民政厅民民字47号通知。
5．龙兴村提供的土地证、农业税土地清册和耕地面积丈量统计资料。
6．省测绘局绘制的1964年渭河治理规划现状图和1969至1975年农业规划现状图。

（五）二审判案理由
陕西省高级人民法院认为：龙兴村与新农村的滩地权属争议是历史遗留下来的问题，对该争议滩地的权属应当依据历史客观事实及现实状况综合分析认定。龙兴村提供的争议滩地在土地改革、农业合作化以及“四固定”等时期的证据材料，证明争议滩地一直由其所有并耕种，省政府处理决定据此确认1083亩滩地属龙兴村集体所有是正确的。原审判决认为处理决定引用的证据能证明争议滩地的历史状况，却不能作为确权的依据显属错误。1958年周至、兴平两县协议曾作为兴平县人委（58）兴会民字第211号文的附件上报省民政厅，但省民政厅随后作出的（58）民民字第96号通知中，并未对该协议中两县互交渭河南、北岸耕地的约定予以核准，也未将该协议抄报国家内务部备案，原审判决对此事实的认定是错误的。咸阳专署作为周至、兴平两县的上级机关，有权依照中央当时纠正“一平二调”的农村政策，在周至、兴平两县协商一致的基础上，对其1958年协议中不恰当的规定予以纠正。原审判决认定咸阳专署1962年会议决议部分否定周至、兴平两县1958年协议不当缺乏根据。省民政厅（64）民民字第47号通知，虽确定以主流为界的原则处理以后发生的渭河滩地纠纷，但同时规定当时渭河两岸无争议的耕地仍由原生产队耕种，当时已有争议的耕地在处理时亦不受不得越河种地规定的限制。龙兴村在渭河南岸的1083亩滩地在1978年争议发生前，一直由该村耕种，1958年周至、兴平两县的行政区划变动并未使该地的权属转移。周至县政府及水电局认为省政府的处理决定改变本县的行政区划，侵犯其对国有土地和堤坊工程的行政管理权，属行政机关之间的职权划分争议，不属《行政诉讼法》规定的受案范围，原审法院对被诉处理决定中有关堤坊工程管理及行政区域管辖等决定一并审查并判决撤销，超越了行政诉讼的司法审查范围。周至县水电局不具备行政诉讼原告主体资格，原审法院追加其为本案的共同原告违反法定程序，但判决驳回其起诉是正确的。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予纠正。上诉人上诉理由成立，请求合法，应予支持。

（六）二审定案结论
二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，作出如下判决：
1．撤销西安市中级人民法院（1990）行初字第5号行政判决第一项。
2．维持陕西省人民政府（1990）177号处理决定第二项，即1083亩滩地为龙兴村集体所有的土地，新农村在其中占用的95亩滩地归还给龙兴村。
3．维持西安市中级人民法院（1990）行初字第5号行政判决第二项，即驳回周至县水电局的起诉。
一、二审案件受理费各100元，由周至县新农村和周至县水电局各承担50元。