(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:浙江省宁波市镇海区人民法院(2013)甬镇行初字第34号行政判决书。
二审判决书:浙江省宁波市中级人民法院(2014)浙甬行终字第44号行政判决书。
3.诉讼双方
原告:孙某。
被告:浙江省宁波市镇海区财政局,住所地:宁波市镇海区城河西路175号。
5.审判机关和审判组织
一审法院:浙江省宁波市镇海区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:于广学;审判员:陈新良;人民陪审员:许建永。
二审法院:浙江省宁波市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈信根;审判员:陆玉珍;代理审判员:秦峰。
6.审结时间
一审审结时间:2014年2月24日。
二审审结时间:2014年5月6日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为
浙江省宁波市镇海区财政局于2013年8月22日作出甬财决(2013)第2号行政决定的行政行为。
2.原告诉称
原告孙某诉称:原告于2010年4月25日与开发商签订购房合同,约定于2012年5月28日房屋交付。开发商及银行工作人员均称,原告购买房屋为改善型房屋,90平方米以下可享受交3%税、退3%的政策,且银行贷款亦享受首套房优惠政策。2012年6月1日,原告根据开发商“房屋交付须知”,在镇海区办证大厅办理相关证件。当时办证窗口工作人员亦称,改善型房屋,90平方米以下可享受交3%、退3%的政策。原告按规定交3%税,并获得退税24340.05元。上述退税政策与开发商“房屋交付须知”中“住宅退税温馨提示”相一致。2013年2月,被告宁波市镇海区财政局向法院起诉各业主不当得利,后被告撤回起诉。2013年8月27日,原告突然收到被告作出的行政决定,要求原告支付2%购房补贴款,即16226.7元。后原告提起行政复议。原告于2013年11月14日收到行政复议决定书后,向法院提起诉讼,请求法院判决撤销被告于2013年8月22日作出的甬财决(2013)第2号行政决定。
3.被告辩称
被告宁波市镇海区财政局辩称:(1)被告作出的行政决定书,适用依据准确。被告作出行政决定的依据为宁波市财政局甬财政农[2010]108号文件。该文件规定:“自2010年2月3日起至2010年12月31日止,对首次购买90㎡及以下普通住房的购房户,给予房价总额1%的购房补贴……商品住房购房时间以合同备案日期为准,二手住房购房时间以产权登记受理日期为准”。该通知于2010年2月8日作出,适用于2010年2月3日至2010年12月31日期间发生的购房行为。原告签订购房合同的时间为2010年4月25日,但其合同备案日期为2010年8月6日,均发生在2010年2月3日之后。此时宁波市财政局、宁波市地方税务局发布的甬财政农[2008]1330号文件、甬地税一[2008]193号文件已经失效,原告享受购房补贴的唯一依据是甬财政农[2010]108号文件。原告在起诉状中称,“当时开发商及银行工作人员均称改善型房屋,90平方米以下可享受交3%,退3%的政策”,“与 ‘房屋交付须知’中 ‘住宅退税温馨提示’一致”,但“房屋交付须知”是开发商自行制作的书面文件,并非被告作出的承诺,被告发放购房补贴的依据是有关政府文件,而并非房产开发商的“房屋交付须知”。被告所依据的文件由宁波市财政局发布,并已依法向社会公众公开,该文件的效力毋庸置疑,原告的要求无任何依据。(2)被告作出行政决定程序合法。被告从未否认多付补贴款的主要原因系被告本身工作存在疏漏,但在发现该工作错误之后,被告及时告知原告,恳请原告能将多付的补贴款退还,并向原告表示歉意,但原告均置之不理。为挽回国家财产损失,被告无奈之下向法院提起民事诉讼,要求原告退还多付的补贴款。后被告认为通过行政方式解决此事更为妥当,故向法院撤回起诉。(3)被告作出的行政决定正确。被告确认原告可享受的购房补贴数额为8113.35元,应退还被告16226.7元。该决定严格按照相关文件计算得出,并无任何违法、违规之处。综上所述,被告作出的甬财决[2013]第2号行政决定书,认定事实清楚,程序合法,决定正确。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求,维持被告所作出的行政决定。
(三)一审事实和证据
浙江省宁波市镇海区人民法院经公开审理查明:汪某与原告孙某为夫妻关系,原告孙某与其夫汪某购买位于宁波市镇海区XX街道XX东路33号A-1906室、面积为84.49平方米的房屋一套。该套房屋的买卖合同签订时间为2010年4月25日。备案时间为2010年4月25日。2012年7月,原告孙某向被告宁波市镇海区财政局提出契税财政补贴申请,被告宁波市镇海区财政局向原告孙某支付财政补贴24340.05元。被告宁波市镇海区财政局于2013年8月22日作出甬财决(2013)第2号行政决定书,要求原告孙某将多支付的16226.7元财政补贴退还。原告孙某不服该行政决定,向宁波市镇海区人民政府提起行政复议。宁波市镇海区人民政府于2013年11月11日作出镇政复决字[2013]第7号行政复议决定,决定维持被告宁波市镇海区财政局所作的甬财决(2013)第2号行政决定。
(四)一审判案理由
浙江省宁波市镇海区人民法院经审理认为:被告宁波市镇海区财政局作为原告孙某购房财政补贴的申报受理及发放部门,发现向原告孙某发放的补贴数额有误时,有权作出要求原告孙某退还多付补贴的被诉行政决定。购房补贴发放系各地方人民政府财政收支自行管理范畴,宁波市财政局于2010年2月8日作出的甬财政农[2010]108号《关于促进我市房地产业平稳健康发展落实购房财政政策的通知》(以下简称《通知》),系根据上级政府要求而制定的购房补贴发放具体规定。《通知》并不违反相关法律、法规的规定,可作为被告宁波市镇海区财政局作出行政决定的依据。根据《通知》的规定,“自2010年2月3日起至2010年12月31日止,对首次购买90㎡及以下普通住房的购房户,给予房价总额1%的购房补贴”,“商品住房购房时间以合同备案日期为准”。原告孙某购买房屋的面积为84.49平方米,房价总额为811335元,商品房买卖合同签订时间为2010年4月25日。备案时间为2010年4月25日。原告孙某应得到的购房补贴总额应为8113.35元,被告宁波市镇海区财政局多支付给原告孙某补贴总额为16226.7元,被告宁波市镇海区财政局作出的甬财决(2013)第2号行政决定符合相关规定。原告孙某提出异议,认为根据开发商“房屋交付须知”,其应享受购房总额3%的购房补贴,被告宁波市镇海区财政局认定原告应享有的购房补贴数额错误。本院认为,房地产开发商并非各区购房财政补贴的具体申报受理及发放单位,其制作的“房屋交付须知”不能作为被告宁波市镇海区财政局发放相关购房补贴的依据,故原告孙某就此提出的异议,不予采纳。
综上所述,被告宁波市镇海区财政局作出的行政决定事实清楚,证据充分。但原告孙某购买房屋的时间应为2010年4月25日,被告作出的行政决定认定原告孙某购买房屋的时间为2010年8月6日存在瑕疵,本院就此予以指正,但该瑕疵并未对原告的实体权利和义务造成损害。
(五)一审定案结论
浙江省宁波市镇海区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
驳回原告孙某要求撤销被告宁波市镇海区财政局于2013年8月22日作出甬财决(2013)第2号行政决定的诉讼请求。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人上诉称
上诉人孙某诉称:第一,被上诉人宁波市镇海区财政局应当为自己的错误承担责任。作为执行财政补贴政策的职能部门,宁波市镇海区财政局错误执行补贴政策,对其自身造成的错误应当承担责任。第二,根据开发商提供的“房屋交付须知”以及向银行工作人员和办理“三证”工作人员询问的情况,上诉人孙某是在相信改善型住房享受的补贴是交3%的契税、退回3%契税的政策的情况下,选择以改善型住房的名义购房,且被上诉人宁波市镇海区财政局在向上诉人孙某发放购房补贴时也是按照交3%的契税、退回3%契税标准执行的,故对上诉人孙某的信赖利益应予以保护。请求二审法院撤销原审判决,依法改判。
(2)被上诉人辩称
被上诉人镇海财政局辩称:上诉人孙某享受购房补贴的依据是甬财政农[2010]108号文件。上诉人孙某于2010年4月25日购买改善型住房,根据甬财政农[2010]108号文件的规定,上诉人孙某享受的购房补贴为8113.35元,因被上诉人宁波市镇海区财政局工作人员错误适用已失效的《关于贯彻落实促进我市房地产市场稳定健康发展相关财税政策的通知》(甬财政农[2008]1330号、甬地税一[2008]193号)的规定,向上诉人支付了24340.05元住房补贴。请求二审法院驳回上诉,维持原判。
2.二审事实和证据
浙江省宁波市中级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
另查明:甬财政农[2010]108号文件实施前,是依据《关于贯彻落实促进我市房地产市场稳定健康发展相关财税政策的通知》(甬财政农[2008]1330号、甬地税一[2008]193号)以退还契税的方式进行购房补贴的。
3.二审判案理由
浙江省宁波市中级人民法院经审理认为:发放购房补贴属于各地方人民政府财政收支自行管理的范畴,甬财政农[2010]108号文件系根据上级要求而制定的购房补贴发放具体规定,并未与上位法相冲突,被上诉人宁波市镇海区财政局将其作为作出行政决定的依据,并无不妥。上诉人孙某购买房屋面积为84.49m2,房价总额为811335元,商品房买卖合同备案时间为2010年4月25日。根据甬财政农[2010]108号文件第一条关于“自2010年2月3日起至2010年12月31日止,对首次购买90㎡及以下普通住房的购房户,给予房价总额1%的购房补贴”、“仅有一套普通住房,在政策实施期间,先出售住房,再重新购买普通住房的改善型购房户参照上述政策,相应给予购房补贴”和“商品住房购房时间以合同备案日期为准”的规定,上诉人孙某得到的购房补贴总额应为8113.35元,而被上诉人宁波市镇海区财政局支付给上诉人孙某的补贴额为24340.05元,故被告宁波市镇海区财政局作出的甬财决(2013)第2号行政决定确认上诉人孙某享受的购房补贴为8113.35元以及要求上诉人孙某退还被上诉人宁波市镇海区财政局多支付的补贴款16226.7元,并无不当。
《关于贯彻落实促进我市房地产市场稳定健康发展相关财税政策的通知》(甬财政农[2008]1330号、甬地税一[2008]193号)规定能享受契税补贴的范围为首次购房户,改善型购房户并不属于契税补贴政策的补贴范围。上诉人孙某选择以改善型购房名义购买涉案房屋,且涉案房屋开发商并不是发放购房补贴的职能单位,其作出的补贴标准答复并不能成为上诉人孙某作为其存在信赖利益保护的依据。上诉人孙某亦缺乏其他有效证据证实其存在对契税补贴的信赖利益需要保护的事实,因此,对于上诉人孙某认为其存在信赖利益需要保护的主张,二审法院不予支持。
综上,原判认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。上诉人上诉理由不足,本院不予支持。
4.二审定案结论
浙江省宁波市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人孙某负担。
(七)解说
近几年,各地按照上级机关要求出台发放补贴、控制贷款等一系列措施,以促进房地产市场的稳定、健康发展。在本案中,所涉购房退税补贴是宁波市财政局依据国务院有关房地产的相关政策,为发展宁波市房地产业而制定的购房补贴退还政策,即将购房户在购房过程中缴纳的契税以不同的比例予以退还。因宏观调控的需要,该购房退税补贴政策在短期内历经多次更改,在新、旧政策交替之际,购房户、房产中介、房地产商等未能及时知晓新政策,而宁波市镇海区财政局工作人员也因电脑设置等原因,错误多退了一批购房退税补贴,本案原告孙某系其中之一。宁波市镇海区财政局发现错误后,向孙某作出行政决定,要求孙某退回多补税款,而孙某对该行政决定不服,以信赖利益为由要求撤销该行政决定。
本案主要存在以下争议焦点:
1.宁波市镇海区财政局通过作出行政决定的方式追讨因其自身过错而多退的购房补贴款是否合法
宁波市镇海区财政局在作出行政决定前,曾以不当得利为由,向法院提起民事诉讼,要求原告孙某退还多退补贴款,后撤回民事诉讼。宁波市镇海区财政局应通过民事诉讼还是作出行政决定的方式寻求救济,成为本案的一大争议焦点。
有观点认为:基于无法律上的原因,孙某受益而宁波市财政收入受损害的事实,因购房退税补贴的多补,宁波市镇海区财政局对购房者享有不当得利请求权,符合民事案件受案范围,本案应适用有关民事法律、法规。而至于造成不当得利的原因是法律行为还是事实行为,抑或行为以外的事件,在所不问。如果宁波市镇海区财政局当初因对法规、政策的理解有误,决定将全部契税退还给购房者,则这是宁波市镇海区财政局行使税收行政管理职权,宁波市镇海区财政局要求购房者归还多余的退税款,双方之间的争议是纳税争议,不属于民事案件的受案范围。而在本案中,宁波市镇海区财政局对退购房契税的法规、政策理解正确,只是在执行退税过程中,由于执行退税依据或电脑设置等因素出现失误,导致多退补贴款,由此宁波市镇海区财政局享有不当得利请求权,符合民事案件受案范围。
也有观点认为:购房退税补贴的多退并不导致不当得利,最根本的原因为,双方当事人之间并不存在债权和债务关系。购房退税补贴的多补是宁波市镇海区财政局因过错作出的有瑕疵的行为。购房退税补贴的发放系各地方人民政府财政收支自行管理范畴,宁波市镇海区财政局作出的发放补贴行为系依据相关政策实施的行政行为。宁波市镇海区财政局发现自己作出的行政行为错误时,自然应按照有关行政程序予以纠正解决,而不能按照民事诉讼途径寻求救济。笔者亦认同该种观点。
2.人民政府制定的政策可否作为宁波市镇海区财政局作出行政决定的依据
在本案审理中,原告孙某提出:被告宁波市镇海区财政局作出行政决定的依据仅是《通知》,《通知》并非法律、法规,仅是宁波市财政局根据宁波市人民政府的要求制定的一份操作办法,无任何法律效力。根据法律保留原则,《通知》无法作为宁波市镇海区财政局作出行政决定的依据。
一般观点认为,根据法律保留原则,行政行为是行政机关执行法律的行为,任何行政行为均须有法律根据,具有从属法律性。没有法律的明确规定或授权,行政主体不得作出任何行政行为,也即行政机关的具体行政行为必须依法作出,而无论对“法”作何种扩大解释,都无法将其扩大至地方性的政策性规范文件。
在本案中,宁波市镇海区财政局作出行政决定所依据的《通知》确实不是法律、法规,而仅是一份政策性文件。但如果仅以此判决宁波市镇海区财政局败诉,将面临无法对执行政策时的差错进行纠错的问题。笔者认为,判断一份政策性文件是否可作为行政机关作出行政行为的依据,应主要从该政策性文件的内容本身来看。从《通知》所载明的实质内容来看,其所规定的事项也属于各地方人民政府地方财政自行收支管理的范畴,并未超出当地政府管理的权限;其依据是按照国务院等上级机关的要求为落实房地产业稳定、健康发展而制定的具体办法,在相关法律、法规并未明确相关操作细则的情况下,《通知》并未与相关法律、法规相违背,亦符合现行行政管理实际情况。此外,《通知》是关于如何向购房者发放补贴所作的规定,并未损害购房者的实质利益。综上所述,《通知》可作为宁波市镇海区财政局作出行政行为的依据。
3.原告孙某多接受的购房补贴款是否属于信赖利益保护原则保护的范围
有关孙某对宁波市镇海区财政局的自行纠正过错行为(以作出行政决定的形式纠正错误的购房退税行为)是否享有信赖利益保护的问题,孙某提出信赖利益的理由为:(1)宁波市镇海区财政局应当为自己的错误承担责任。作为执行财政补贴政策的职能部门,宁波市镇海区财政局错误执行补贴政策,对其自身造成的错误应当承担责任。(2)根据开发商提供的“房屋交付须知”以及向银行人员和办理“三证”工作人员询问的情况,孙某是在相信改善型住房享受的补贴是交3%的契税、退回3%契税的政策的情况下,选择以改善型住房的名义购房,且宁波市镇海区财政局在向孙某发放购房补贴时也是按照交3%的契税、退回3%契税标准执行的。
在审理本案中,法院应对宁波市镇海区财政局的错误做法是否已使原告孙某产生合理信赖问题进行审查。根据信赖利益保护原则,当行政相对人对行政机关作出的行政行为产生信赖利益,且此信赖利益因具有合理性而应得到保护时,行政机关不得撤销这种信赖利益,如撤销则须补偿信赖利益损失。如原告孙某已基于被告宁波市镇海区财政局的错误做法产生合理信赖,则其基于信赖利益保护原则而产生的利益应受保护,宁波市镇海区财政局无权作出要求原告孙某退缴多退购房补贴的决定。
但根据法院查明的事实,孙某购买的系改善型住房,即使适用交3%契税、退3%契税的政策 〔《关于贯彻落实促进我市房地产市场稳定健康发展相关财税政策的通知》(甬财政农[2008]330号、甬地税一[2008]193号),已失效〕,孙某也不符合该退税标准,因为该政策并不适用于改善型住房,如孙某需要享受该补贴,需要提供首套房证明。而在交3%契税、退1%契税的政策中,才将改善型住房包含进去。孙某误认为所有的改善型住房都可以享受交3%契税、退3%契税的政策,系对政策的理解错误。孙某在退税过程中,完全听信开发商、其他购房户等,未自主核对有关政策文件,而开发商并不是发放购房补贴的职能单位,其作出的补贴标准答复并不能成为原告主张信赖利益保护的依据。因孙某未提供其他有效证据证实其已就被告宁波市镇海区财政局的行为产生合理信赖,故其所多收的购房补贴不属于信赖利益保护原则保护的范围,宁波市镇海区财政局有权作出行政决定。
(浙江省宁波市镇海区人民法院 于广学 吴蓓)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第99 - 106 页