(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:珠海市中级人民法院(2013)珠中法行初字第28号行政判决书。
二审判决书:广东省高级人民法院(2013)粤高法行终字第572号判决书。
3.诉讼双方
原告(上诉人)湖南北山建设集团股份有限公司。
法定代表人吴振宇,董事长。
委托代理人李华明,广东海鸥律师事务所律师。
被告(被上诉人)珠海高栏港经济区管理委员会。住所:珠海市南水镇榕树湾高栏港大厦。
法定代表人芦某,主任。
委托代理人邱小飞,广东莱特律师事务所律师。
委托代理人陈育娟,广东莱特律师事务所律师。
原审第三人珠海市建设工程交易中心。
法定代表人贾某,主任。
委托代理人李乐华,广东运胜律师事务所律师。
委托代理人李成军,广东运胜律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:珠海市中级人民法院。
合议庭组成人员:张一平、陈伟、黄常(人民陪审员)
二审法院:珠海市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:彭静;代理审判员:董嫦青;代理审判员:戴剑飞。
6.审结时间:
一审审结时间:2013年7月22日。
二审审结时间:2013年11月27日。
(二)一审诉辩主张
1.原告诉称
原告北山公司与被告珠海高栏港经济区管理委员会的法律关系属于行政处罚法律关系。原告与被告最初源于行政合同法律关系,在司法实践中法院一般将行政合同纠纷纳入行政诉讼受案范围。行政机关因行政合同优益权而作出行政处罚具有天然性、必然性,作出行政处罚是公共利益的需求,是为了实现行政管理的手段。被告首先认定原告违法,并根据政府规章作出没收通知,实质就是作出行政处罚的具体行政行为。其二,依据《广东省行政处罚听证程序实施办法》第五条以及《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定,被告作出没收通知之前,应当告知原告有要求举行听证的权利,但实际上被告没有告知原告有要求举行听证的权利,也未实际组织听证,违反了法定程序,依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条的规定,被告作出的没收通知不能成立。其三,被告作出的没收通知适用法律错误。《珠海市建设工程招标投标管理办法》是珠海市人民政府制定的地方政府规定,依据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条的规定,上述办法第一百一十一条关于"没收投标保证金"的规定是无效的。即使依据该办法第一百一十一条的规定,被告也无权没收原告的保证金,因为被告从未取消原告的中标资格,而是取消原告的"预"中标资格。《珠海市政府采购投标保证金管理(暂行)办法》不是地方政府规章,只是政府内部文件,该办法对原告的投标保证金没有法律效力,不能支持被告作出的没收通知。其四,被告作出没收通知自相矛盾,没有事实根据。没收通知里称原告涉嫌存在违反规定的情况,既然是涉嫌,就是说还未最终确定。而且在整个通知里描述的都是法条或者文件规定,没有任何事实,也没有提到任何证据。
3.被告辩称
原告北山公司与被告之间涉及法律关系是民事法律关系,并不是行政法律关系,根据《中华人民共和国政府采购法》第二条的规定,本案施工项目属于政府采购工程,本案涉及的是政府采购关系,政府采购合同应适用合同法,政府采购合同关系是民事法律关系,并非行政处罚法律关系。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十六条的规定,原告与被告之间作为招投标关系人,应适用合同法。建设工程招投标合同纠纷现已被列为民事案由之一,本案纠纷应适用民事诉讼程序。根据合同法第十五条的规定,招标公告是要约邀请,并非行政行为,原告投标是属于要约行为,原告作为要约人,向招标人发出要约,原告违反招标相关文件应该承担缔约过失责任,被告没收原告的保证金是对原告违背诚实信用原则所使用的合法合理的手段。高栏港经济区平湾二路(原东六路北段)市政道路工程施工项目的另一投标人襄阳市市政工程总公司亦被没收投标保证金,该公司目前已经向金湾区人民法院起诉民事诉讼,案号为(2013)珠金法平民初字第252号。谢某在担任长沙市大河西先导区"联丰路、窖咀路、靳江路道路工程第三标段工程"项目负责人的情况下,又受原告的委派进行投标报名,并获得投标资格,其行为违法了相关的法律规定,不符合投标资格,被告没收原告的投标保证金是基于原告不符合投标人条件,其投标已经无效。综上,请求法院驳回原告的起诉。
第三人珠海市建设工程交易中心述称,第三人在招标投标过程中的职责包括为建设工程交易提供场所、信息、服务,负责招标投标现场的管理,规范场内招标投标活动以及接受招标人的委托做好投标保证金的集中管理,根据职责规定,第三人对投标保证金的收退没有任何处理决定权。第三人协调沟通保证金的处理、将保证金汇给被告是履行岗位职责、规范场内招标投标活动的行为。原告北山公司违法投标被取消中标资格,投标保证金应被没收。
(三)一审判案理由
被告珠海高栏港经济区管理委员会以公开招标的方式采购高栏港经济区平湾二路(原东六路北段)市政道路工程。被告招标过程中收取投标保证金的目的在于保证投标人按照招标文件的规定参加招标活动。被告珠海高栏港经济区管理委员会在招标文件通过10.6条款对没收投标保证金的情形进行了列举,这一规定对招标人和投标人皆具有法律约束力。被告依据相关法律规定以及招标文件的规定,认定原告北山公司未按招标文件参加招标活动,进而没收其投标保证金的行为,属于民事行为;双方因此产生的纠纷属于在订立政府采购合同过程中发生的民事纠纷,《中华人民共和国政府采购法》第四十三条明确规定,政府采购合同适用合同法。政府采购合同的订立、履行受合同法的调整,双方之间发生的民事纠纷应循民事途径解决,不属于行政审判权限范围。
(四)一审定案结论
原审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第(一)项的规定,裁定驳回原告湖南北山建设集团股份有限公司的起诉。
(五)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)湖南北山建设集团股份有限公司上诉称,其一,被上诉人采取公开招标是为了管理公共利益的需要,上诉人与被上诉人之间的关系最初源于行政合同法律关系,在司法实践中法院一般将行政合同纠纷纳入行政诉讼受案范围。其二,被上诉人首先确认上诉人违法,并根据政府规章作出没收通知,实质上是作出行政处罚行为。如果上诉人与被上诉人在招标投标关系中是平等主体,那么平等主体是不可能确认另一方违法,也不可能对另一方的财产作出没收决定。况且,被上诉人确认上诉人违法作出没收决定的依据是行政规章,而不是合同条款,这就更加证明被上诉人作出的没收决定本质上是利用公权力的具体行政行为;三,虽然《政府采购法》规定政府采购合同适用合同法,但并不意味着所有的政府采购行为都是民事行为。
(2)珠海市高栏港经济区管理委员会二审上诉意见与一审基本相同,同时二审提出没收并非专属行政范畴,在民事领域内,也存在没收的方式,如没收定金,适用行政规章没收投标保证金并不代表就是具体行政行为,在民事法律关系中,适用行政法律法规的情况并不在少数。
(3)原审第三人珠海市公共资源交易中心辩称,上诉人与被上诉人之间的招投标关系属于民事法律关系,不存在管理与被管理的关系,双方当事人之间的纠纷属于民事纠纷,应当循民事途径解决纠纷。
2.二审查明的事实
被告珠海高栏港经济区管理委员会于2013年3月18日作出《关于没收湖南北山建设集团股份有限公司投标保证金的通知》,该通知认定原告北山公司参加高栏港经济区平湾二路(原东六路北段)市政道路工程施工项目投标,作为投标人不符合《注册建造师管理规定》(中华人民共和国建设部第153号令)第二十一条"注册建造师不得同时在两个以上的建设工程担任施工单位项目负责人"和《珠海市建设工程招标投标管理办法》(珠海市人民政府令第72号)第十五条第五款关于"禁止同一项目负责人或相关技术负责人同时参加两个以上建设工程施工投标"的规定,涉嫌存在本工程施工招标文件专用条款第8.1款投标人资格条件中"拟派项目经理在投标截止至中标公示结束期间没有担任在建项目的项目经理或同时以项目经理身份参加其他投标。"及通用条款第17.1.5废除中标条款中规定的"国家、广东省、珠海市相关法律、法规、规章规定的其他明显损害招标人利益及社会公共利益的情形。"根据《珠海市建设工程招标投标管理办法》第一百一十一条和《珠海市政府采购投标保证金管理(试行)办法》第六条的规定,被告珠海高栏港经济区管理委员会决定没收原告北山公司高栏港经济区平湾二路(原东六路北段)市政道路工程施工项目投标保证金人民币80万元。
高栏港经济区平湾二路(原东六路北段)市政道路工程《施工招标文件》专用条款第8.1款投标人资格条件:"拟派项目经理在投标截止至中标公示结束期间没有担任在建项目的项目经理或同时以项目经理身份参加其他投标。"第16.1款废除中标责任:"由于中标人原因被废除中标,中标人将至少承担下列责任:被没收投标保证金。......"通用条款第10.6.3款:投标人存在下列行为之一,招标人将取消投标人的投标资格或中标资格,没收投标保证金:由于违法行为被取消投标资格或中标无效的。"17.1.5款废除中标条款中规定:"中标人存在下列行为之一的,招标人将废除投标人的中标......国家、广东省、珠海市相关法律、法规、规章规定的其他明显损害招标人利益及社会公共利益的情形。"
再查明,根据《珠海市政务服务与公共资源交易管理体制改革创新的实施方案》(珠机编〔2013〕3号),将珠海市建设工程交易中心、珠海市政府采购中心、珠海市土地房产交易中心的人财物与珠海市产权交易中心的公益性服务职能及人员整合,名称调整为珠海市公共资源交易中心。
3.二审判案理由
广东省高级人民法院认为:《中华人民共和国政府采购法》第四十三条规定:"政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。"本案中,被上诉人在《施工招标文件》中对投标人的资格条件、废除中标的原因和责任等情形进行了列举,被上诉人依据相关法律规定以及招标文件的规定,认定上诉人未按招标文件参加招标活动,进而没收其投标保证金的行为,属于民事行为,由此产生的纠纷应循民事途径解决。
4.二审定案结论
广东省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第(十五)项的规定,裁定如下:
驳回上诉,维持原裁定。
(六)解说
投标保证金是指在招标投标活动中,投标人随投标文件一同递交给招标人的一定形式、一定金额的投标责任担保。其主要保证投标人在递交投标文件后不得撤销投标文件,中标后不得无正当理由不与招标人订立合同,在签订合同时不得向招标人提出附加条件、或者不按照招标文件要求提交履约保证金,否则,招标人有权不予返还其递交的投标保证金。投标保证金是为了保护买方免遭因投标人的行为而蒙受的损失,买方在因投标人的行为受到损害时可根据规定没收投标人的投标保证金。
本案的关键是厘清没收投标保证金的性质。珠海高栏港经济区管理委员会在招标文件通过10.6条款对没收投标保证金的情形进行了列举,这一规定对招标人和投标人皆具有法律约束力。北山公司参加投标意味着已经接受了该条件。珠海高栏港经济区管理委员会招标过程中收取投标保证金的目的在于保证投标人按照招标文件的规定参加招标活动。该委员会依据相关法律规定以及招标文件的规定,认定原告北山公司未按招标文件参加招标活动,进而没收其投标保证金的行为,属于民事行为。故两级法院一致认为该行为不属于行政诉讼受案范围, 从而裁定驳回北山公司的起诉。
(陈伟)
【裁判要旨】政府采购单位会依据相关法律规定以及招标文件的规定,认定招标公司未按招标文件参加招标活动,进而没收其投标保证金的行为,属于民事行为,不属于行政诉讼受案范围。