（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：江苏省苏州市吴江区人民法院（2013）吴江行初字第0014号行政判决书。
二审判决书：江苏省苏州市中级人民法院（2013）苏中行终字第0042号行政判决书。
3.诉讼双方
原告（上诉人）：唐某，女，汉族。
委托代理人：马某（系原告之女），女，汉族。
被告（被上诉人）：苏州市吴江区国土资源局（以下简称吴江国土局），所在地苏州市吴江区松陵镇。
法定代表人：范某，该局局长。
委托代理人：费某，该局副局长。
委托代理人：张玉华，江苏震宇震律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省苏州市吴江区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：秦绪栋；审判员：沈国荣；人民陪审员：樊东林。
二审法院：江苏省苏州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：周剑鸣；代理审判员：倪志钧、陈芝颖。
6.审结时间
一审审结时间：2013年4月11日。
二审审结时间：2013年7月3日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为
被告吴江国土局不履行土地登记行政职责。
（2）原告诉称
2012年12月6日，原告唐某向被告发出特快专递，将土地登记申请书、公房买卖协议复印件等材料寄给被告，被告没有按照《土地登记办法》的相关规定，当场或在五日内一次告知原告需要补正的内容，依法应视为已受理了原告的申请。原告在申请登记时遭被告拒绝，因此请求法院判令被告履行同里镇XX街XXX-X号XX1室唐某重新土地登记，并由被告承担诉讼费用。
（3）被告辩称
其一，土地登记是依申请的具体行政行为；其二，土地登记申请要提供法定的申请材料，且须申请人或申请人委托代理人到办证窗口办理；其三，原告一直不持有法定的土地登记材料原件到办证窗口办理土地登记申请，故被告无法受理土地登记申请，更无法作出土地登记的具体行政行为。因此，由于原告没有持有相关材料到所在地土地登记窗口办理土地登记申请，使得被告无法受理其登记申请并办理土地登记，并当场表示如果原告或者其委托代理人持有法定的材料来被告处申请，被告将依法予以登记。被告不存在不履行登记法定职责的情形，请求依法驳回原告的诉讼请求。
2.一审事实和证据
江苏省苏州市吴江区人民法院公开审理查明：2009年10月9日，吴江国土局作出《国有土地使用证注销决定》，对唐某申领的原吴江市同里镇XX街XXX-X号XX1室国有土地使用证予以注销。唐某不服，向原吴江市人民政府提出行政复议，原吴江市人民政府经审查认定，2005年5月，经唐某申请，吴江国土局向其颁发了吴国用（2005）第0XXXXXXXXX4号《国有土地使用证》，后因《地籍调查表》上邻宗地签章处"顾某"的签名经司法鉴定，不是同一人所写，于是，吴江国土局作出上述注销决定。吴江市人民政府于2010年1月18日就唐某的复议申请作出复议决定，维持吴江国土局上述《国有土地使用证注销决定》的行政行为。唐某在规定期限内未提起行政诉讼。2012年12月6日，原告唐某向被告发出特快专递，将土地登记申请书、公房买卖协议复印件等材料寄给被告。被告于2012年12月21日向原告发出通知书称"你寄的办证材料我所已收到，按照土地登记有关规定，办理土地证需本人带原件到场或请委托人前来办理"，并告知需要的相关材料。
吴江市国土资源局于2012年10月29日变更为苏州市吴江区国土资源局。
原告唐某本人至今未到被告处填写表格要求办证，也未委托任何人到被告处要求办证。
上述事实有下列证据证明：
（1）国有土地使用证注销决定一份。
（2）行政复议答辩状一份。
（3）行政答辩状一份。
（4）吴江市人民政府（2010）吴行复第1号行政复议决定书一份.
（5）国内特快专递邮件详情单1份。
（6）通知一份。
（7）照片一张。
3.一审判案理由
江苏省苏州市吴江区人民法院经审理认为：国土资源部《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记应当提交七项材料，其中第（三）项为土地权属来源证明、第（四）项为地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标。该条第二款明确，第（四）项材料可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。原告唐某申请土地登记，既未完整提供土地登记材料，也未申请委托专业技术单位进行地籍调查而获得相关材料，不符合相关法律规定。被告吴江区国土资源局对原告要求重新登记土地的申请不予受理，于法有据，并无不当。《土地登记办法》第十二条第（三）项规定"对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容"。据此，被告苏州市吴江区国土资源局收到申请后，如果材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，而被告于2012年12月7日收到原告唐某的申请，至2012年12月21日方作出通知，超过规定期限，不符合《土地登记办法》的相关规定，但被告在2012年12月21日的通知中明确告知办理土地证需要的材料及相关注意事项，而原告至今没有到被告处提供相关资料，被告的行为对原告的实体权利没有实质性的影响。
4.一审定案结论
江苏省苏州市吴江区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项，作出如下判决：
驳回原告要求被告苏州市吴江区国土资源局履行同里镇XX街186-6号101室居民唐某重新土地登记并承担诉讼费用的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。
（三）二审诉辩主张
1.上诉人（原审原告）诉称
（1）上诉人于2012年12月6日向被上诉人邮寄了关于重新登记同里镇XX街XXX-X号XX1室土地使用权的申请材料，被上诉人收到后，没有按照《土地登记办法》的相关规定，当场或在五日内一次告知上诉人需要补正的内容，依法应视为已受理了上诉人的申请。被上诉人所称的必须由上诉人亲自或者委托代理人去办理的观点，没有明确的法律规定。（2）按照《土地登记办法》的相关规定，被上诉人应在受理之日起履行其法定职责，但被上诉人不但没履行，而是在收到上诉人申请材料多日后才以"通知"形式告知上诉人应提交的登记材料，明显回避其应履行的职责。（3）被上诉人的不作为已实际影响了上诉人的实体权利。因被上诉人不及时为上诉人履行土地登记，造成上诉人的邻居多次以此为由侵害、损坏上诉人的房屋，并要求将上诉人的部分院落归其所有，致使上诉人居住环境得不到安全保障。综上，一审判决认定事实不清，请求二审法院依法改判。
2.被上诉人（原审被告）辩称
土地登记是依申请的具体行政行为，申请人需要提供法定的申请材料，且须由申请人或申请人委托的代理人到办证窗口办理。由于上诉人一直没有持土地登记材料原件前来办理土地登记申请，故被上诉人无法受理，也不能作出土地登记的具体行政行为。因此，被上诉人不存在不履行法定职责的情形，请求依法驳回上诉，维持原判。
（四）二审事实和证据
江苏省苏州市中级人民法院经审理，确认一审法院认定的事实和证据。
（五）二审判决理由
江苏省苏州市中级人民法院经审理认为：根据国土资源部《土地登记办法》第三条的规定，被上诉人吴江国土局作为国土资源行政主管部门，为本行政区域内的土地登记申请机关。该办法第九条规定了申请人申请土地登记，应当提交七项材料，其中第（三）项为土地权属来源证明、第（四）项为地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标。该条第二款明确，第（四）项材料可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。上诉人唐某申请土地登记，既未完整提供土地登记材料，也未申请委托专业技术单位进行地籍调查而获得相关材料，不符合相关法律规定。被上诉人对上诉人要求重新登记土地的申请不予受理，于法有据，并无不当。
《土地登记办法》第九条第三款"申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。"第十三条、十四条又明确，国土资源行政主管部门受理土地登记申请后应当进行审查，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问和实地查看。由此可见，为确保申请人申请登记的真实意思及提交的登记材料真实性、合法性，申请人不仅应当亲自或委托他人前往办理并如实反映真实情况，而且还应接受土地管理部门的审核和询问，因此，上诉人认为无需到现场办理相关登记手续的观点不能成立。
上诉人认为，被上诉人没有按照《土地登记办法》第十二条第（三项）的规定，当场或在五日内一次告知上诉人需要补正的全部内容，应视为已受理了上诉人的申请，应当按规定颁发土地使用权证。本院认为，上诉人于2012年12月6日邮寄申请，被上诉人于12月21日作出书面告知，超过上述规定期限，属程序上存在瑕疵，但被上诉人专程上门送达通知并对登记事项作了告知和指导，应视为已对前述瑕疵进行了弥补，未影响唐某再次申请土地登记。申请、颁发土地使用权证应符合相关规定。
综上所述，上诉人唐某的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。
（六）二审定案结论
江苏省苏州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人唐某负担。
（七）解说
在本案的审理过程中，争议的焦点不是原告的实体权利如何实现，而是被告国土部门的行政程序是否合法。在本案中，被告在收到原告的申请后，过了十五日才告知原告，超过了法律法规的明确规定。对这种情形是否应当以违反法定程序中的时效制度而予以撤销呢？合议庭有三种意见：第一种意见认为既然《行政许可法》明确规定了时效，行政机关就应当严格遵循，如果没有法定的原因导致其超过法定时限，应当以违反法定程序予以撤销，否则行政许可法规定的时限制度将成为一纸空文；第二种意见认为《行政许可法》规定了行政时限就应当执行，如果其他方面没有问题，仅仅因为时限问题不宜撤销，因为许可本身没有问题，但不能因此放弃对行政行为的司法审查，应当对该许可行为判决确认违法；还有一种意见认为行政许可法规定时限的目的在于提高工作效率，避免久拖不决，只要根据行政许可法规定的条件作出相应的行为，只要经当事人催促即履行，即使超过法定时限，法院也不应予以撤销，如果其他方面没有问题可以判决驳回诉讼请求。
我们认为行政许可的时限制度作为一种行政程序是行政机关必须要严格遵循的，违反时限制度属于违反法定程序，但并不是所有违反法定程序的行为都要撤销或者确认违法。我们认为应当区别对待，对于那些严重违反法定程序，特别是违法法定程序中的基本的主要程序，如没有给与陈述和申辩权、没有依法举行听证、没有送达等，这种要坚决予以撤销或者确认违法。对于那些违反一般程序的，如时限之类的如超过几天办理的，如果法院一概予以撤销，其法律效果和社会效果并不好。
其次，此案中，原告要求被告办理土地登记，被告超过规定期限，属程序上存在瑕疵，但被告专程上门送达通知并对登记事项作了告知和指导，应视为已对前述瑕疵进行了弥补，未影响原告再次申请土地登记。原告至今仍未向被告提供相应的材料并提出申请，说明被告超过规定期限告知对其实体权益并无实质性的影响。
另外，如果法院迳行予以撤销并不利于当事人合法权益的保护。即使因超过时限以程序违法为由予以撤销，由于行政许可是依申请的行为，当事人还要重新提出申请，行政许可机关在法定的时限内再行作出行政许可，反而加长了期限。这样反而不利于当事人合法权益的保护。至于被告存在的行政程序问题，法院可以通过向行政许可机关发出司法建议，指出其违反法定时限等问题，责令其改进工作的方式，达到政治效果、法律效果和社会效果的统一。
（秦绪栋）
【裁判要旨】行政许可的时限制度作为一种行政程序是行政机关必须要严格遵循的，违反时限制度属于违反法定程序，但并不是所有违反法定程序的行为都要撤销或者确认违法，应当区别对待，对于那些严重违反法定程序，特别是违法法定程序中的基本的主要程序，如没有给与陈述和申辩权、没有依法举行听证、没有送达等，予以撤销或者确认违法。
