（一）首部

1、判决书字号
一审判决书：江苏省吴江市人民法院（2012）吴江行初字第0025号判决书。
二审裁定书：江苏省苏州市中级人民法院（2012）苏中行终字第0067号裁定书。

2、案由：行政许可。

3、诉讼双方
原告（上诉人）：束某。
被告（被上诉人）：吴江市规划局。
法定代表人：石某、吴江市规划局、局长。
委托代理人：朱某、吴江市规划局、副局长。
委托代理人：张继昌、江苏震宇震律师事务所、律师。

4、审级：二审。

5、审判机关和审判组织
一审法院：江苏省吴江市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：秦绪栋；审判员：沈国荣；人民陪审员：朱金才。
二审法院：江苏省苏州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙琳阳；代理审判员：陈芝颖、倪志钧。

6、审结时间
一审审结时间：2012年8月30日。
二审审结时间：2012年12月4日。

（二）一审诉辩主张

1、被诉具体行政行为
被告吴江市规划局于2012年4月11日对原告束某的申请作出反馈意见，对束某楼梯恢复申请反馈意见为“暂不予支持”。

2、原告诉称
事实：现坐落吴江市松陵镇垂虹路357号平房一间20平方米，是原告于2000年5月12日合法购买的产权房，建筑面积20平方米，土地使用权面积25平方米。
理由：原告与出卖方由房屋评估部门对房产进行评估时露天楼梯完整无缺，在交易过程中被他人拆除。2012年2月27日向被告提交了申请书，请求准予将露天楼梯恢复原状，被告于同年4月11日作出“该申请暂不予支持”。
要求：请求法院撤销被告作出的审查意见，判决被告重新作出具体行政行为，并承担本案的诉讼费用。经本院释明，原告将诉讼请求明确为“撤销被告于2012年4月11日作出的《审查意见反馈表》中“暂不予支持”反馈意见，并承担本案的诉讼费用”。

3、被告辩称
（1）被告作出“不同意恢复楼梯”意见符合《物权法》、《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）、《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）等有关工程建设标准。2012年3月7日，被告派人到现场勘查，发现在未建楼梯的情况下，原告住宅与东侧相邻住宅间距为3.3米；如果准许原告恢复楼梯，减去楼梯所占空间，住宅间距仅为2.2米。《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）规定“住宅建筑之间山墙最小间距，两侧有窗时不小于6米，单侧或两侧无窗时按消防和施工安全等控制”；《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）规定，民用建筑最小防火间距为3.5米，因此如果准许原告恢复楼梯将违反上述工程建设的技术规范和标准；而且将会对相邻不动产人带来安全隐患。
（2）被告作出不准许恢复楼梯的意见程序合法。原告束某于2012年2月27日将恢复楼梯的申请递交给行政审批中心规划窗口，3月1日，束某主动提出需补充材料并提交了两份法院判决书。3月7日，被告派人到现场勘查，东侧住户仇莉萍当场表示反对，西侧徐巧林和东侧仇莉萍于3月8日向被告提出信访意见不同意束某恢复楼梯。2012年3月12日，被告书面回复束某要求其提供周边利害关系人的意见后重新报批。一周后，束某提供了周边签字情况，但东侧住户未签。被告告知未取得周边住户签字，可采取公示程序，但束某明确要求“不予公示”。被告于2012年4月11日对原告束某的申请作出反馈意见，对束某楼梯恢复申请反馈“暂不予支持”。因此被告作出的意见有事实和法律依据，符合法定程序，请求法院依法予以维持。

（三）一审事实和证据
江苏省吴江市人民法院经公开审理查明：原告束某于2012年2月27日将恢复楼梯申请递交给吴江市行政审批中心规划窗口。3月7日，被告派员到现场勘查，东侧住户仇莉萍当场表示反对，西侧徐巧林和东侧仇莉萍于3月8日向被告提出书面信访意见不同意束某恢复楼梯。2012年3月12日，被告书面回复束某要求其提供周边邻里的意见后重新报批。束某提供了南、西、北邻里签字意见，但东侧没有签。被告于2012年4月11日对原告束某的申请作出反馈意见，对束某楼梯恢复申请反馈“暂不予支持”。原告不服，向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
原告提供的证据：
1、本院（2010）吴江民初字第1377号民事判决书1份；
2、苏州市中级人民法院（2010）苏中民终字第2290号民事判决书1份；
3、原告给吴江市规划局负责人的信1封；
4、恢复露天楼梯申请1份；
5、2012年4月11日被告审查意见反馈表1份；
被告提供的证据：
1、内部移交确认单1份；
2、恢复露天楼梯申请1份；
3、土地证1份；
4、2012年3月12日审查意见反馈表1份；
5、恢复露天楼梯申请（附四邻意见）1份；
6、勘察记录表1份；
7、江苏省城市规划管理技术规定1份；
8、徐巧林的反映1份；
9、仇莉萍的反映2份；
10、2012年4月11日审查意见反馈表1份。

（四）一审判案理由
江苏省吴江市人民法院经审理认为：本案的争议焦点是被告2012年4月11日对原告束某申请作出的反馈意见是否合法。原告认为被告作出该反馈意见没有事实依据；被告认为自己作出的行政行为有事实和法律依据，符合法定程序。1、关于被告作出“暂不予支持”反馈意见是否具有法定职权问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告作为县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，依法负责本行政区域内的城乡规划管理工作，对本案的处理有法律职权；2、关于被告作出“暂不予支持”反馈意见是否具有事实和法律依据问题。2012年3月7日，被告派员到现场勘查，发现原告住宅与东侧相邻住宅间距为3.3米；如果准许原告恢复楼梯，减去楼梯所占空间，住宅间距仅为2.2米。《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）是根据《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》和城乡规划相关标准规范，结合全省实际情况制定的，适用于城市和县城的规划建设用地范围。在此建设用地范围内制定规划，进行规划管理，均须执行该规定。《江苏省城市规划管理技术规定》（2011年版）规定“住宅建筑之间山墙最小间距，两侧有窗时不小于6米，单侧或两侧无窗时按消防和施工安全等控制”；《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）是强制性国家标准，其中“5.2.1”为强制性条文，必须严格执行。“5.2.1民用建筑的防火间距”规定，“民用建筑之间的防火间距不应小于表5.2.1的规定，相邻的两座建筑物，当较低一座的耐火等级不低于二级、屋顶不设置天窗、屋顶承重构件及屋面板的耐火极限不低于1.00h，且相邻的较低一面外墙为防火墙时，其防火间距不应小于3.5米”，结合《中华人民共和国城乡规划法》第四条第三款关于“县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准”的规定,被告作出该反馈意见有事实和法律依据。但被告在审查意见反馈表上没有写明相应的法律依据，存在法律上瑕疵，但该瑕疵对原告的实体权利没有实质性的影响；3、关于被告作出“暂不予支持”反馈意见是否违反法定程序问题。原告束某于2012年2月27日将恢复楼梯的申请递交给行政审批中心规划窗口。3月7日，被告派员到现场勘查，东、西侧邻居于3月8日向被告提出信访意见，不同意束某恢复楼梯。2012年3月12日，被告书面回复束某要求其提供周边利害关系人的意见后重新报批。后束某提供了部分邻里意见，但未提供东侧邻里意见。被告于2012年4月11日对原告束某的申请作出反馈意见，对束某楼梯恢复申请反馈“暂不予支持”，并向原告进行送达，并不违反法定程序。
综上，被告作出“暂不予支持”反馈意见有相应的职权和事实法律依据，并不违反法定程序，存在法律上的瑕疵，但该瑕疵对原告的实体权利没有实质性的影响。

（五）一审定案结论
江苏省吴江市人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告要求撤销吴江市规划局于2012年4月11日作出的《审查意见反馈表》中“暂不予支持”反馈意见的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。

（六）二审情况

1、二审判案理由
审理过程中，经江苏省苏州市中级人民法院法律释明，上诉人束某认可其不符合取得规划行政许可的现行法定条件，后经法院组织协调，其被拆楼梯恢复所需费用得到相关单位的适当补偿，上诉人束某认为已无继续诉讼必要，故书面申请撤回上诉。
江苏省苏州市中级人民法院经审查认为，上诉人束某撤回上诉系其真实意思表示，符合法定撤诉条件，依法应予准许。

2、二审定案结论
江苏省苏州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十六条之规定，作出如下判决：
准许上诉人束某撤回上诉，双方当事人均按原审判决执行。
二审案件受理费50元，减半收取为25元，由上诉人束某负担。

（七）解说
关于行政机关在行政程序中运用国家标准作为法律依据来作出行政行为是否合法，合议庭存在两种不同意见。一种意见认为国家标准是技术规范，而不是法律，不能作为法律依据使用，只能在法律适用中加以援引，而不能直接适用；第二种意见认为国家标准也是法律的组成部分，特别是国家强制性标准就是法律，如果违反不能作出相应行政行为。本案中《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）是强制性国家标准，其中“5.2.1”为强制性条文，必须严格执行。
我们同意第二种观点，理由如下：
1、国家强制性标准的性质决定了国家强制性标准的地位和作用。1988年8月29日在第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，国家技术监督局局长徐志坚在《关于<中华人民共和国标准化法（草案）>的说明》中所指出的“标准本身具有严肃的法规性和统一性。标准是各项经济技术活动中有关方面共同遵守的准则和依据”。这种技术标准本身不是法律，但可以通过行政机关的制定或认可，通过法律化的形式成为具有强制力的部门规章，成为行政法的渊源。本案所涉的《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）就是由建设部于2006年7月12日以450号公告的形式发布的，在法律渊源上属于部门规章。同时《中华人民共和国标准化法》第六条规定对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。第十四条规定强化自行标准必须执行。由此可见《建筑设计防火规范》（GB50016-2006）具有部门规章的法律效力，其效力范围及于全国。尽管技术标准不具备法律规范的外形，也不是通过法律条文来规定人们的行为模式和法律后果，但是它通过设定量化的数值、指标、技术规范，来直接规定技术目标和工艺流程，通过行政机关对技术标准的反复适用来实现其规范性。这种技术标准具有技术规范和法律规范的双重属性，无论行政机关还是相对人都必须要遵守。
2、推荐性标准是推荐使用的规范，对各方当事人不产生强制约束力。国家标准分为强制性国标（GB）和推荐性国标（GB/T）。推荐性国标是生产、交换、使用等方面，通过经济手段或市场调节而自愿采用的国家标准。推荐性国标一经接受并采用，或各方商定同意纳入经济合同中，就成为各方必须共同遵守的技术依据，具有法律上的约束性。不过行政机关行政执法中不能因此要求当事人必须遵守。很多人认为只有强制性的标准属于法律规范,而推荐性的标准不属于法律规范。这种思路的错误在于将法律规范片面地理解为“命令性规范”,而忽视了大量“授权性规范”的存在。这些推荐性标准类似于法律条文中的“可以” 条款，鼓励当事人使用，但不能强制当事人使用，行政机关也不能因此强制当事人必须使用。
3、对被告存在的法律瑕疵，本院已经向其发出司法建议，认为根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条关于“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利”的规定，对申请人的行政许可事项不予许可的，应当作出不予行政许可的书面决定的，说明理由，写明相应的法律依据，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
（秦绪栋）