（一） 首部

1.判决书字号
一审判决书：广西百色市右江区人民法院（2014）右行初字第15号判决书。
二审判决书：广西百色市中级人民法院（2014）百中行终字第67号判决书。

2.案由：盐业行政处罚。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：巴马盛世食品有限公司。
法定代表人雷某，该公司总经理。
委托代理人雷某2。
委托代理人雷某3。
被告（被上诉人）：百色盐务管理局。
法定代表人陆某，男，该局局长。
委托代理人冯春丽，广西欣合律师事务所律师。
委托代理人何石，广西欣合律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：广西壮族自治区百色市右江区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：梁琳；审判员：梁海云；人民陪审员：李学泰。
二审法院：广西百色市中级人民法院
审判长：罗锡平；审判员：何振锋；审判员：罗敏。

6.审结时间
一审审结时间：2014年8月5日
二审审结时间：2014年12月16日

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2013年11月15日作出（百）盐政处〔2013〕1号《行政处罚决定书》，认定巴马盛世公司生产"XX调味姜竹盐"属于多品种盐生产，应纳入食盐监管范畴。按照国家盐业管理法规，在未取得《食盐定点生产许可证》，进行多品种食盐生产、加工的行为，违反了《食盐专营办法》第五条的规定，依据《食盐专营办法》第十九条的规定，对原告作出（百）盐政处字〔2013〕1号行政处罚决定书：责令原告立即停止生产行为，没收违法生产的"XX调味姜竹盐"产品共计16.92吨。

2.原告诉称
（1）原告生产"XX调味姜竹盐"办理了《企业法人营业执照》、《税务登记证》、《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产决定书》和《食品生产许可证》等证书。获得工商核准经营的范围是：含茶制品生产、销售，调味品生产销售。根据上述证件核准范围，原告所加工的姜竹盐调味品是依法生产的。
（2）被告适用法律错误。原告获准加工的姜竹盐是调味品，不属于被告应用《食盐专营办法》所定义的直接食用和制作品所用的食盐，更不属于《食盐定点生产许可证》的管理范畴，应适用《中华人民共和国食品安全法》的规定。
（3）被告越权执法。原告加工的姜竹盐调味品是经工商部门核准登记，属于合法经营。原告的上位管理单位是工商局和食品药品监督部门，被告对原告作出的（百）盐政处字〔2013〕1号行政处罚决定书是违法管理、越权作出的错误决定。

3.被告辩称
（1）被告认定事实清楚，适用法律正确。涉案的"XX调味姜竹盐"经当场抽样送广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站进行检验鉴定，检验结论为"该样品为无碘食用盐"，证明原告生产的"XX调味姜竹盐"属于食盐。原告在没有取得《食盐定点生产许可证》的情况下进行食盐加工，违反了《食盐专营办法》的规定。被告据此作出行政处罚决定书，认定事实清楚。《中华人民共和国食品安全法》明确规定，食盐属于特别的食品，法律法规另有规定的，依照其规定。《食盐专营办法》是特别法，原告未取得《食盐定点生产许可证》生产姜竹盐的行为应当适用《食盐专营办法》。
（2）被告并无越权执法。原告加工姜竹盐经鉴定属于食盐， 根据《广西壮族自治区盐业管理办法》的规定，氯化钠含量为50%以上的产品都属于盐产品，都应当由盐业主管机构管辖。
（3）巴马县质量技术监督局没有检验产品是否属于食盐的资质，也没有批准生产食盐的资格，原告取得质监局颁发的《全国工业产品生产许可证》及《食品生产许可证》并不能证明原告取得食盐生产许可。巴马县质量技术监督局颁发的两证，只是表明原告可以生产调味品，但不代表原告可以生产食盐。

（二） 一审事实和证据
广西壮族自治区百色市右江区人民法院经公开审理查明：2013年9月，被告根据他人举报，对位于广西河池市巴马县西山乡合乐村原合乐小学的原告的生产场所进行了检查，查明原告于2012年1月6日至2013年8月12日，从广西区盐业公司田阳支公司先后购进50公斤装海食盐B共29吨作为原料盐，通过加入新鲜淡竹叶、鸡内金、干姜粉，灌入大青竹内，经高温烤制，生产"XX调味姜竹盐"。至被告执法人员对原告生产进行检查时止，原告已生产包装的调味姜竹盐成品3.57吨，未包装的成品1.65吨，调味竹盐成品5.7吨，在制品6吨，剩余原料盐1吨。被告对涉案成品竹盐抽样送广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站检验，结论为：送检样品的主体化学成份为氯化钠，所检项目中氯化钠含量为94.86%，符合《食用盐》（GB5461）日晒盐标准，碘含量为0，该样品为无碘食用盐。2013年11月14日，广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站又对送检涉案成品竹盐样品作出W2013-51号检验报告，检验结论为：按GB5461-2000《食用盐》中日晒盐二级品标准检验，该样品为无碘食用盐。2013年11月15日，被告经相关程序后作出（百）盐政处字〔2013〕1号行政处罚决定书。原告不服，向广西壮族自治区盐务管理局申请行政复议，期间原告以区盐务局逾期未作出复议决定，向本院递交起诉状要求撤销被告作出的行政处罚决定书。2014年3月31日，广西区盐务局作出（桂）盐政复决（2014）1号复议决定书，维持原行政处罚决定书。
另查明，原告广西巴马盛世食品有限公司于2012年至2013年间取得组织机构代码证、税务登记证。2013年3月18日取得巴马县质量技术监督局颁发的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》，许可产品名称为"调味品[调味料（固体）]"；2013年5月16日取得《食品生产许可证》，许可证许可产品"申请单元"为"调味品[调味料（固体）]"，食品品种明细为"Q/SXXXXXXS-2012《XX调味姜竹盐（食盐制品）》"。2013年8月12日取得巴马县工商局颁发的《企业法人营业执照》，经营范围包括调味品[调味料（固体）]生产、销售。
上述事实有下列证据证明：
1.现场勘验笔录、现场检查照片。
2.当事人签字的委托检验单。
3.检验报告二份、委托检验单。
4.监督检验站资质认定证书2份。
5.对各当事人的调查询问笔录及现场照片。
6.《生产原料盐购进增值税发票》、《盘点记录》等文件资料。
7.国家工业和信息化部于2013年7月5日公布的全国多品种盐生产企业2013年（7-12月）企标品种备案目录。
8.广西盐业公司企业标准-竹盐。
9.《国家经贸委关于多品种食盐管理有关问题的通知》。
10.行政处罚事先告知书、听证通知书、听证申请书、听证主持人异议书、异议书复函、听证笔录、行政处罚决定书及送达回证、执法人员执法证件。

（三） 一审判案理由
本院广西壮族自治区百色市右江区人民法院经公开审理认为：本案主要焦点1、关于职权问题。《食盐专营办法》第四条第二款规定：县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。《广西壮族自治区盐业管理办法》第四条规定："自治区工业和信息化部门主管全区的盐业工作，其所属盐业主管机构具体履行盐业管理职责，并组织本办法的实施。设区的市、县（市、区）盐业主管机构在上级盐业主管机构的领导下负责管辖区域内的盐业管理工作。工商、质量技术监督、价格、国土资源、公安、交通运输、食品药品监管等有关部门按照各自职责，依法配合盐业主管机构做好盐业管理工作。"被告是经自治区编制委员会批准成立，并经广西壮族自治区人民政府确定行使盐业管理职责的盐业主管机构，依法具备盐业行政执法职权。
原告认为公司取得巴马县质量技术监督局颁发的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》、《食品生产许可证》，其对"XX调味姜竹盐"的生产属于食品生产，并非食盐生产，本案被告对原告进行处罚系超越职权。本院认为，首先，原告生产的竹盐经广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站检验报告证实，涉案竹盐各项理化指标与食盐相符，属食盐。其次，《国家经贸委关于多品种食盐管理有关问题的通知》（运行盐办函[2002]7号）第一条规定："将多品种食盐纳入食盐管理范围"，第一款规定"多品种食盐是在食用盐中添加对人体健康有益的微量元素、调味剂或对食盐进行深加工后的产品，属于食盐。为避免重复发证，决定取消多品种食盐准产证，将其纳入食盐管理范围"；第二款规定"非食盐定点生产企业生产多品种食盐按以下程序申请食盐（多品种盐）定点生产证书"。《通知》第四条第1项还规定"生产多品种食盐所用原料盐，必须是国家食盐定点生产企业的合格食盐"。本案中原告从田阳县盐业公司购入海食盐后，通过加入新鲜淡竹叶、鸡内金、干姜粉，灌入大青竹内，经高温炉烤制，生产"XX调味姜竹盐"行为，其实质上就是在食盐中添加其他元素并进行深加工，原告的生产符合国家经贸委对多品种食盐生产的定义，属于多品种食盐生产，被告将原告的生产纳入到食盐管理范围，并未超越职权。食盐属于专营产品，也是关系公众身体健康和生命安全的重要食品，原告取得的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产许可决定书》、《食品生产许可证》只能视为质监部门对原告就调味品[调味料（固态）]的生产取得的准入许可，而不能取代国家对食盐专营管理应办理的《食盐定点生产许可证》。
2、关于被告作出行政处罚行为认定事实是否清楚，证据是否充分问题。原告进行涉案产品生产，有现场检查笔录、询问调查笔录、现场照片等证据证实，原告未办理《食盐定点生产许可证》进行多品种食盐的生产，被告对原告进行查处，并无不当。
3、关于被告作出行政处罚行为的程序是否合法问题。被告的执法程序符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条和第三十七条的规定，执法程序合法。
4、关于被告作出行政处罚行为适用法律法规是否正确问题。原告进行多品种食盐生产，未按规定办理《食盐定点生产许可证》，原告的行为违反了《食盐专营办法》第五条"国家对食盐实行定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐。"的规定，依照《食盐专营办法》第十九条的规定，被告作为区域内行业主管机构责令原告停止生产，没收违法生产食盐的行政处罚决定，符合法律规定。原告认为，对其生产应适用《中华人民共和国食品安全法》监管，而不是《食盐专营办法》。《中华人民共和国食品安全法》第一百零一条规定"乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理，适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。"食盐属于特别的食品，《食盐专营办法》是关于食盐适用的特别行政法规，被告适用《食盐专营办法》与《中华人民共和国食品安全法》规定并无冲突。

（四） 一审定案结论
广西壮族自治区百色市右江区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，作出如下判决：
维持被告广西壮族自治区百色盐务管理局作出的（百）盐政处字〔2013〕1号行政处罚决定书。
案件受理费50元，由原告广西巴马盛世食品有限公司负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称
原审法院在审理时遗漏了本案关键焦点：一、巴马盛世公司生产的"姜竹盐"是调味品还是食盐。二、原审法院认定上诉人生产的"姜竹盐"属于多品种食盐是错误的认定，应属调味品，不在《食盐专营办法》监管的范围。三、原审法院认可被上诉人适用的法律法规是错误的。首先上诉人生产的"姜竹盐"是调味品，应适用食品生产许可证审查通则和细则的法律法规来认可和审定。其次，上诉人是是向盐业公司合法购进食盐，不是生产食盐，是用食盐深加工成为姜竹盐调味品，而该调味品执行产品检验的标准是姜竹盐的企业标准。
（2）被上诉人辩称
一审判决程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律和判决正确。上诉人的上诉理由不成立，依法应驳回上诉人的上诉请求。
2.二审事实和证据广西壮族自治区百色市中级人民法院经审理，确认了一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
广西壮族自治区百色市中级人民法院经审理认为：双方当事人争议焦点是：
一、上诉人是生产的"XX调味姜竹盐"是调味品还是食盐。上诉人生产的"姜竹盐"从生产工艺、流程、产品的各项理化指标与食盐相符，经广西壮族自治区盐业产品质量监督检验站检验报告证实，涉案竹盐各项理化指标与食盐相符，属于食盐。因此，上诉人生产的"XX调味姜竹盐"是食盐，不是调味品。
二、上诉人生产姜竹盐是否属于《食盐专营办法》监管的范畴。上诉人生产的姜竹盐是食盐，不是调味品，《国家经贸委关于多品种食盐管理有关问题的通知》第一条规定："将多品种食盐纳入食盐管理范围"，第一款规定"多品种食盐是在食用盐中添加对人体健康有益的微量元素、调味剂或对食盐进行深加工后的产品，属于食盐。为避免重复发证，决定取消多品种食盐准产证，将其纳入食盐管理范围"；第二款规定"非食盐定点生产企业生产多品种食盐按以下程序申请食盐（多品种盐）定点生产证书"。《通知》第四条第1项还规定"生产多品种食盐所用原料盐，必须是国家食盐定点生产企业的合格食盐"。本案中原告从盐业公司购入海食盐后，通过深加工生产"XX调味姜竹盐"行为，其实质上就是在食盐中添加其他元素并进行深加工，原告的生产符合国家经贸委对多品种食盐生产的定义，属于多品种食盐生产，被告将原告的生产纳入到食盐管理范围，并未超越职权。
三、被上诉人作出的（百）盐政处字[2013]1号行政处罚决定是否合法。由于上诉人生产的"XX调味姜竹盐"是食盐，属于《食盐专营办法》监管的范畴，上诉人在没有取得《食盐定点生产许可证》的情况下生产姜竹盐，其行为违反了《食盐专营办法》的规定，被上诉人在查清事实后依照《行政处罚法》的规定作出处罚决定，符合法律规定。
综上，上诉人上诉请求无事实和法律依据。原审法院认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确。

4.二审定结论
广西壮族自治区百色市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七） 解说
1、 使用食盐添加其他元素进行深加工成"姜竹盐"，是否属于多品种食盐生产。《国家经贸委关于多品种食盐管理有关问题的通知》中定义多品种食盐是在食用盐中添加对人体健康有益的微量元素、调味剂或对食盐进行深加工后的产品，属于食盐，并将多品种盐纳入食盐管理范围。并规定生产多品种食盐所用原料盐，必须是国家食盐定点生产企业的合格食盐。因此本案中，原告生产姜竹盐的原料盐虽然是从盐业公司生产出来的食盐，但其在食盐中添加其他元素生产姜竹盐的行为属于多品种盐的生产行为，且经检验，原告生产的姜竹盐属于食盐，应纳入食盐管理范围。被告作为盐业主管机构，具有管辖职权。
2、在原告就其生产姜竹盐已经取得质监部门颁发的《全国工业产品生产许可证》、《准予食品生产决定书》，是否还应办理《食盐定点生产许可证》，两证在本案中是否存在部门职权的交叉。
原告在质监部门申办的《全国工业产品生产许可证》及《准予食品生产》许可产品名称为"调味品[调味料（固体）"，《食品生产许可证》，许可证许可产品"申请单元"为"调味品[调味料（固体）]"，食品品种明细为"Q/SXXXXXXS-2012《XX调味姜竹盐（食盐制品）》"。中华人民共和国国家标准《调味品分类》中，关于"调味料（固体）"单元下固态调味料包括鸡粉调味料、畜、禽粉调味料、海鲜粉调味料、各种风味汤料、酱油粉以及各种香辛料粉等，并无"食盐制品"的分类，因此，原告虽然取得质监部门的生产许可证，只能视为质监部门对原告就调味品[调味料（固态）]的生产取得的准入许可，而不能取代国家对食盐专营管理应办理的《食盐定点生产许可证》。在质监部门颁发的生产许可证存在明显瑕疵的情况下，对质监部门的生产许可证不应认定为原告取得姜竹盐的生产许可。因此本案不存在部门职权的交叉。此外，亦不排除当事人利用质监部门的许可证规避《食盐专营办法》规定应办理的《食盐定点生产许可证》。
据此，原告在未取得《食盐定点生产许可证》的情况下生产姜竹盐，违反了《食盐专营办法》的规定，被告作为担负盐业管理职责的主管机构，对原告作出的具体行政行为符合法律规定。
（梁琳）