（一）首部

1.判决书字号：北京市第二中级人民法院（2007）二中行初字第523号。

2.案由：不服出版行政复议。

3.诉讼双方
原告：薛某，男，1971年2月9日出生，汉族，北京新浪网签约专栏作家，住江苏省南京市。
被告：中华人民共和国新闻出版总署，住所地：北京市东城区东四南大街85号。
法定代表人：柳某，该署署长。
委托代理人：杨某，女，该署干部。
委托代理人：申某，女，该署干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张昆仑；代理审判员：陈良刚、崔晓畅。

6.审结时间：2007年10月25日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
2007年4月29日，中华人民共和国新闻出版总署（以下简称新闻出版总署）作出不予受理决定书，认定薛某申请复议的事项不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条关于行政复议受案范围的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。

2.原告诉称
《扬子晚报》在2003年12月31日取得出版许可证后，并未依法在60日内领取营业执照，迄今已逾3年。根据《报纸出版管理规定》第十三条、第十四条的规定，《扬子晚报》所持的出版许可证和其他批准文件早已过期，报纸主办单位必须将有关批准文件缴回新闻出版总署。由于扬子晚报社从未领取营业执照，属于非法经营、非法出版，其使用的公章和钢印也都属于非法私刻。2005年12月至今，该报记者采访原告时出示的记者证，由于加盖的是扬子晚报社的假钢印，故也属于假证。对此，新闻出版总署、江苏省新闻出版局应依法注销《扬子晚报》的出版许可证，取缔《扬子晚报》，但并未依法履行法定职责，而予以纵容。原告作为作者，著作权曾遭受《扬子晚报》侵犯；作为消费者，购买合法、合格出版物的权利遭受侵犯；作为被采访对象，其他公民权也受到侵犯。2007年4月27日，原告以新闻出版总署、江苏省新闻出版局为被申请人，向新闻出版总署申请行政复议，请求责令被申请人履行法定职责，查处《扬子晚报》、《扬子晚报·大众新消费》等非法出版物，依法吊销出版许可证，撤销记者站登记证。对此，新闻出版总署认为原告申请复议的事项不符合行政复议受案范围的规定，故决定不予受理。原告认为，根据《报纸出版管理规定》、《出版管理条例》、《中华人民共和国行政许可法》等相关规定，其所提行政复议申请属于受案范围，新闻出版总署应予受理。故诉请法院判令被告新闻出版总署履行法定职责，即依法受理原告的行政复议申请。

3.被告辩称
薛某在复议申请中未提供证据证明其向新闻出版总署或江苏省新闻出版局提出过要求履行法定职责的申请，故其以新闻出版总署和江苏省新闻出版局不作为为由申请复议缺乏事实依据。薛某在复议申请中未说明其人身权、财产权或受教育权受到何种侵害，也未说明其要求被申请人履行查处《扬子晚报》的职责与保护其人身权、财产权和受教育权之间有何种利害关系。薛某要求新闻出版总署和江苏省新闻出版局查处《扬子晚报》的主要理由是该报社“无照经营”，而是否属于“无照经营”应由工商行政部门认定，并非新闻出版总署或江苏省新闻出版局的职责范围。综上，薛某的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项的规定，不予受理决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求法院判决予以维持。

（三）事实和证据
被告提交并出示以下证据证明被诉具体行政行为的合法性：
1.薛某申请行政复议时提交的材料，包括：（1）行政复议申请书；（2）苏报出证字第055号中华人民共和国报纸出版许可证；（3）（2006）宁民三初字第156号民事裁定书；（4）《关于举办江苏省2006年民办本科、高职高专招生暨出国留学咨询会的通知》；（5）《我认为“扬子晚报社”是非法机构的若干法律依据——致全国网民的公开信》；（6）题为《扬子晚报·大众新消费溧阳专刊》的书面材料1页；（7）在江苏省新闻出版局网站上以“扬子晚报”为关键字的搜索结果；（8）《江苏省新闻出版局清理整顿报刊社驻苏记者站公告（2004年7月9日）》。被告以证据（1）证明薛某申请行政复议的事项及理由，并证明其复议申请不符合法定条件。
2.不予受理决定书，以证明新闻出版总署针对薛某的行政复议申请作出不予受理决定，且该决定符合法律规定。
原告提交了如下证据：（1）行政复议申请书及不予受理决定书，以证明其向新闻出版总署提出了行政复议申请，新闻出版总署作出了不予受理决定；（2）苏报出证字第055号中华人民共和国报纸出版许可证，以证明该许可证已经失效；（3）工商查询结果，以证明扬子晚报社未取得营业执照；（4）题为《“旺旺”广告涉嫌迷信，工商部门紧急“叫停”》和《不吃“旺旺”，流年不旺?》的书面材料，以证明其发表于《中国青年报》的文章被《扬子晚报》剽窃；（5）订报费收据和发票，以证明其购买过《扬子晚报》；（6）记者证，以证明该证加盖的钢印是假钢印。
经庭审质证，原告对被告提交的全部证据的真实性、合法性及与本案的关联性未提出异议，但认为被告提交的证据不能证明其行政复议申请不符合法定条件。被告对原告提交的证据（1）、（2）的真实性无异议，但认为证据（3）～（6）在复议期间未提交复议机关，故与本案不具有关联性。原告认可上述证据（3）～（6）未向复议机关提交，但认为与本案并非没有关联性。
北京市第二中级人民法院认证如下：被告新闻出版总署提交的全部证据、原告薛某提交的证据（1）、（2）具有证据的真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信；原告薛某提交的证据（3）～（6）与本案不具有关联性，不予采纳。
北京市第二中级人民法院根据以上认证结论，认定如下事实：2007年4月27日，薛某向新闻出版总署递交行政复议申请书，所列被申请人为新闻出版总署和江苏省新闻出版局，所列复议请求为：（1）请求责令被申请人履行法定职责，积极处理群众举报，维护广大群众、读者利益，依法查处《扬子晚报》、《扬子晚报·大众新消费》等非法出版物，并依法吊销无照经营者“扬子晚报社”借以招摇撞骗、非法使用的《中华人民共和国报纸出版许可证》；（2）依法撤销被申请人非法核准的《扬子晚报》驻各地记者站的记者站登记证。薛某在申请复议的同时一并提交了以下材料：（1）苏报出证字第055号中华人民共和国报纸出版许可证；（2）（2006）宁民三初字第156号民事裁定书；（3）《关于举办江苏省2006年民办本科、高职高专招生暨出国留学咨询会的通知》；（4）《我认为“扬子晚报社”是非法机构的若干法律依据——致全国网民的公开信》；（5）题为《扬子晚报·大众新消费溧阳专刊》的书面材料1页；（6）在江苏省新闻出版局网站上以“扬子晚报”为关键字的搜索结果；（7）《江苏省新闻出版局清理整顿报刊社驻苏记者站公告（2004年7月9日）》。新闻出版总署于2007年4月30日作出不予受理决定书，并以邮寄方式送达薛某。薛某收到不予受理决定书后，诉至本院。

（四）判案理由
北京市第二中级人民法院经审理认为：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议。行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，薛某以新闻出版总署、江苏省新闻出版局为被申请人，向新闻出版总署申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款、第十四条的规定，新闻出版总署系适格的行政复议机关，依法负有对薛某的行政复议申请进行审查并作出相应处理决定的职责。薛某在其向新闻出版总署提交的行政复议申请书中虽称其与行政复议被申请人的具体行政行为存在利害关系，但未阐明行政复议被申请人的具体行政行为侵犯了其何种具体的、不同于其他公民的权益。薛某申请行政复议时一并提交的其他材料亦不能证明其与行政复议被申请人的具体行政行为存在法律上利害关系。此外，薛某在行政复议申请书及一并提交的其他材料中没有阐明其在申请行政复议之前是否已向行政复议被申请人提出过要求履行法定职责的申请。在此情况下，薛某所提行政复议申请尚不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，新闻出版总署决定不予受理并无不当。新闻出版总署在收到薛某所提行政复议申请后，在5日内作出不予受理决定，并送达薛某，该行政程序符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上，薛某认为新闻出版总署不作为的理由不能成立，其要求判令新闻出版总署履行受理其行政复议申请的法定职责的诉讼请求缺乏事实及法律依据，不予支持。

（五）定案结论
北京市第二中级人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回薛某要求新闻出版总署履行受理其行政复议申请的法定职责的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告薛某负担（已交纳）。

（六）解说
本案的争议焦点主要涉及下列问题：
1.薛某与复议事项有无利害关系
薛某在复议申请书中称其是被申请人具体行政行为的利害关系人，并陈述理由如下：“由于新闻出版行业是特殊行业，不仅事关国家大政方针、国计民生，更与每一个读者和普通百姓息息相关，如果被申请人纵容、无视非法出版物、非法新闻机构的存在，就是对包括申请人在内的所有公民的宪法权利和其他合法权利的严重挑战，被申请人的具体行政行为对申请人存在直接的利害关系。因此，申请人有权提起本行政复议。”
在诉讼中，薛某提交了购买《扬子晚报》的相关票据，并提交了书面材料以证明《扬子晚报》侵犯其著作权。
然而从复议申请书的内容及复议时提交的材料看，无法确认薛某因被申请人未查处《扬子晚报》而受到个别化的侵害。而只是作为全体公民的一分子受到侵害。现行行政复议法对复议申请资格缺乏类似于行政诉讼法司法解释那样明确的规定，但基于法理，我国行政复议制度也还没有建立起公益复议制度，第二条也原则性规定“认为具体行政行为侵犯其合法权益”，即应主张具体行政行为侵犯申请人的合法权益，而不是全体公民的权益。从复议法实施条例看，明确规定申请人与具体行政行为有利害关系是受理复议申请的条件之一。尽管该条例当时尚未实施，但应理解复议法本身蕴涵了这一精神。基于此，由于薛某申请复议时没有表明其具有利害关系，并且基于复议的书面审查原则，复议机关可以认定其复议申请不符合法定条件。当然，从更充分地保护申请的合法权益、尽可能畅通复议救济渠道的角度，复议机关如果告知申请人说明其与具体行政行为的利害关系并提供相关证据，在程序上更正当。但复议机关未告知时，由于法律未要求复议机关履行该程序，故不应视为违法。
2.薛某在申请复议之前是否提出履责申请
尽管薛某在诉讼中主张其在申请复议之前已向江苏省新闻出版局举报，但在复议申请书中并未明确提及。薛某在申请复议时提交了在江苏省新闻出版局网站下载的材料，以说明该局将网上举报材料全部删除的事实。但从该份书面材料的内容看，无法看出举报的具体情况，更无法看出举报人是薛某。因此，从证据的角度看，复议机关认定申请人未说明并证明其向被申请人提出履责要求，并无不当。
薛某认为，是否提出履责申请属于受理复议申请以后进行实体审查的事项。笔者基本上同意这一意见。对于要求履责的复议案件，如果要求履行的职责属于行政职责，被申请人也是行政主体，就应当认定属于复议范围。至于该职责是否应由被申请人履行，是否具备履行的法定条件，则属于实体审查的内容。如果不属于被申请人的职责范围，或虽属于职责范围，但履行的法定条件尚不具备，则可以驳回复议申请。
3.是否属于新闻出版总署的职责范围
从法律规定看，在出版单位取得审批文件后，应在60日内办理登记注册手续。法律规范所规定的登记注册手续包括四个环节，即：（1）领取并填写报纸出版登记表，经主管单位签章后，报所在省级新闻出版行政部门；（2）报新闻出版总署备案；（3）省级新闻出版行政部门对报纸出版登记表审核无误后，向主办单位发放报纸出版许可证；（4）报纸出版单位持报纸出版许可证到工商行政管理部门办理登记手续，依法领取营业执照（《报纸出版管理规定》第十三条）。
从法律责任看，《报纸出版管理规定》第十四条规定，报纸主办单位自收到新闻出版总署的批准文件之日起60日内未办理注册登记手续，批准文件自行失效，登记机关不再受理登记，报纸主办单位须把有关批准文件缴回。该条所谓的未办理注册登记手续，笔者认为比较典型的应当是注册登记的四个环节都未办理，即根本未启动注册登记程序。对于部分完成注册登记手续，尤其是已经取得出版许可证的情况下，如果只是没有办理工商登记，是否还作上述处理，也值得研究。
但可以推知的是，如果出版单位取得了出版许可证，作为出版主管机关，可以认定该单位取得了出版资格。至于该单位是否办理工商登记，不属于新闻出版机关监管的事项。至少不是新闻出版管理机关主动监管的事项。
4.小结
薛某的复议申请不具备法定条件，即无证据证明其与申请复议所针对的不作为之间存在法律上利害关系。因此，从这一角度看，新闻出版总署作出不予受理决定并无不当。
（北京市第二中级人民法院　陈良刚）